“新36條”懸而未落

2011年5月7日，“新36條”頒布一周年，這部旨在破除行業壟斷、拓寬民間投資領域的政策文件，至今懸而未落。與國務院文件要求相比，社會廣泛關注的金融、鐵路、能源和市政公用事業四個重點領域的改革，進展相當緩慢。民營企業家認為：部門利益和既得利益集團，阻礙了民間資本進入壟斷行業，形成一道道“玻璃門”、“彈簧門”。在政策執行上，各部委和國務院、地方和中央保持一致，要有一套強有力的執行體系，避免“非公36條”重蹈覆轍。

督察四大領域

《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發[2010]13號）發布后，國務院辦公廳于2010年7月下發文件，對“新36條”重點工作進行分工，任務安排分解到各部委，明確配套文件起草的時限。據了解，當年完成情況并不樂觀。2011年5月底，國家發改委再次上報匯總結果。

從各部委呈送國家發改委的工作計劃來看，完成情況并不均衡，“有的部門思路是明確的，有的部門主要執行已經實施的政策，也有的部門沒有把重要工作排上議事日程?！?據悉，自查和督察將是國務院下一步貫徹落實“新36條”的主要舉措。承擔此項工作的是國務院辦公廳督查室，國家發改委投資司具體負責統籌協調工作的配合。

國務院辦公廳督查室將依據分工安排，要求各部委先自查，派專人前往相關部門督察，目前已開始實施第二輪督察。和以往不同，這次督察重點是中央部委，而非地方。打破壟斷的關鍵不在地方，不在企業，在中央有關部門的壟斷。

金融、能源、鐵路、公用事業壟斷很強，是下一步國辦督察的重點領域。鐵路體制改革是鐵道部提出方案，發改委會同相關部門研究討論后，再報國務院批準，進展相當緩慢。另一個措施——探索建立鐵路產業投資基金，方案已經草擬并將很快上報國務院。

能源、鐵路等均屬傳統壟斷領域，由于投資巨大，規模稍小的民企往往難以涉足其中。民企多以配套服務、配套生產為主，少數涉足主營業務，往往處于弱勢地位，沒有議價權、自主權等。民資進入鐵路，充滿了曲折、反復。計劃經濟時代中國鐵路實行政企合一、高度集中的管理體制，實際上，鐵路投資經營仍被國資牢牢把持，屬民資禁區。

2005年“非公36條”出臺后，少量民間資本參與鐵路建設，民間資本參與建設衢常鐵路、石太客運專線、遷曹鐵路等線路，此后多主動減持或退出。業內專家認為，民間資本以贏利為主要目的，一旦利潤預期堪憂，便會自動退出，鐵路政企高度合一體制直接制約了民企贏利。

石油、電力等能源領域的行業壟斷，早為業界詬病，“新36條”首次提出：鼓勵民間資本進入油氣勘探開發領域，以獨資、控股或參股形式，參與水電站、火電站建設，參股建設核電站。這些政策實際作用甚微，相關配套文件的起草尚未動議。成品油倉儲企業，雖然從數量上來說，民企占到三分之一，實際上企業規模非常小，與國企匹敵、抗衡是無稽之談。

“新36條”在能源領域確實寫了很多，很多話只是給了一些道理上的支持。說一句老實話，油氣勘探開發，民企基本上沒有太多機會，現在都已經把區塊劃完了，連地下三層都被劃完了。油氣田的區塊劃分，10多年前就已登記完成，陸地油氣田為中石油、中石化兩大巨頭掌控，絕大多數海上油氣田的開發權，被中海油掌握。哪怕是其他實力雄厚的央企想進入，也多是無功而返。

國有石油企業不缺資金，不缺技術，沒有與民企合作的動力。實際上，還是有合作議題可談，例如：國有石油企業開發過的油井，進入尾期后，油儲量降低，開發成本較高，可以交民營石油企業開發。同樣一口油井，民營的投入成本，要遠遠低于國有企業，有利潤空間。

落實難并不意外

國家的好政策落實難，“新36條”的遭遇和“非公36條”極為相似，對此一些民營企業家并不感到意外。2010年5月19日，“新36條”公布不久，當時民營企業感覺春天來了，之后卻沒有體會到春天的明媚。民營資本進入壟斷領域，先是進不去——遭遇“玻璃門”，進了被擠出——遭遇“彈簧門”，勉強進去了——被“大老虎（國企）圍獵”。

“新36條”文件落實難，原因之一是既得利益者擔憂，一旦行業壟斷被打破，民間資本進入，必定會增加競爭壓力，影響既得利益。在這種情況下，有的部門和企業采取各種辦法，利用對政府的特殊影響力，來削減、阻礙“新36條”落實。

按照中國對WTO的承諾，石油進口允許民營企業參與，中國也兌現了這一承諾，現有10余家民營企業，拿到原油或成品油進口配額，某些部門和央企要求：進口石油必須列入中石油、中石化兩大石油公司排產計劃，否則不能進口。加入WTO時，對允許民營企業擁有進口權的承諾，在實際操作中被削減了。

“新36條”允許民間資本興辦金融機構，鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司等金融機構。2010年6月，中國人民銀行、銀監會、保監會出臺《關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見》，將這一措施消解。關于發起設立村鎮銀行的規定，仍舊按照之前銀監會提出的要求執行，必須由商業銀行作為發起單位，控股達20％以上。

更突出的是，有關部門制定的一些行業政策，實際上跟“新36條”沖突。有些部門在做行業準入、提高行業集中度、淘汰落后產能、整頓行業秩序等政策時，有意無意地以國有大中型企業為標桿，在政策解讀和執行時限制民間投資，排擠民營企業。

民營經濟的發展需要政府搭臺，只有政府搭好臺才能唱大戲。戲臺怎么搭，搭一個什么樣的舞臺？主要是四個方面：大型企業是行業準入問題，中小企業主要是融資問題，勞動密集型企業是稅負問題，中小企業是提供政府服務問題。

數據顯示，目前我國全社會固定資產投資，一半以上來源于民間投資，在制造業、批發零售和住宿餐飲等傳統服務業，民間投資已達70%以上，在交通運輸、通信、金融等領域占比還不到10%。

“新36條”將破除、拆除民間投資發展中存在的“玻璃門”、“彈簧門”等現象作為重點，細化進入的具體行業，放開交通電信能源基礎設施、市政公用事業、國防科技工業、保障性住房建設等領域，可興辦金融機構，投資商貿流通產業，參與發展文化、教育、體育、醫療和社會福利事業，明確政府的服務指導、監管和引導民營企業發展方向的職能。

此外，政策制定部門表達了政策制定后，進一步細化、落實的科學態度：“新36條”為民間投資創造良好環境，各地方、各部門要根據“新36條”意見的要求，制訂具體實施辦法，盡快將有關政策措施落到實處。

關鍵在于央企

在固定資產投資中，民間投資占比在逐步擴大。2011年1－4月，民間投資占整個固定資產投資57.7％，增長速度為32.4％。同期，國有投資僅占35.1％，增長速度為16.6％，遠低于民間投資。民間投資快速增長背后也隱藏了諸多問題。民營企業和中小企業集中于高耗能、高污染、低技術、低水平產能的領域。

分行業來看，在城鎮500萬元以上的投資項目中，民間企業投資比重超過四成的行業仍是農林牧漁業、制造業、建筑業、批發和零售業、住宿和餐飲業、房地產、租賃和商務服務業、居民服務和其他服務業等八個行業。

在金融、信息傳輸、IT、軟件業、交通運輸、倉儲和郵政業等領域，民間投資所占份額極低。金融業，私人控股投資僅占9.6％，造成這種現象的一個重要原因即是行業準入限制。現代服務業在三次產業中，占比過低是因為一些重要行業存在壟斷，金融、電信、城市交通等領域，民間資本難以進入、進入者成效甚微，導致這些領域不能適應整個國民經濟的需要。

民間資本難以介入的領域，都是經濟結構戰略性調整的重點。從產業結構來看，戰略性調整最重要的是要加快第三產業，特別是現代服務業的發展。發展現代服務業，最重要的是打破壟斷障礙，讓民間資本能夠涌入。

壟斷的癥結：主要在央企。國資委應當積極響應、主動參與配套政策的制定，明確央企在配合政策落實過程中的責任?！靶?6條”最終能否落實，國資委及其監管的央企承擔一半責任。

據透露，國資委起草的央企“十二五”規劃提出，央企要向四個方向集中，主要向具有競爭優勢的行業、未來可能形成主導產業的領域集中。有人指出：此條回旋空間較大，應警惕成為進入競爭性領域的理由。2006年12月，“非公36條”出臺的第二年，國資委出臺了國有資本結構調整和國企重組指導意見時提出，央企要在軍工、電網電力、石油石化、電信等七大行業居于絕對控制地位。正是這個文件，使“非公36條”在很大程度上產生了執行上的沖突。

民營經濟是拉動中國經濟增長的重要力量，是國民經濟發展的一支生力軍，也是我國經濟社會發展的重要組成部分。民營經濟發展的好與壞，直接關系到社會主義市場化建設進程的穩步推進、勞動就業崗位的進一步增加，產業技術創新能力的不斷提升，是整個經濟社會不斷向前發展的重要推動力量。我們應給予民營經濟更多的關愛、更多的關注。