地方政府公共服務(wù)建設(shè)能力研究

［摘要］ 隨著我國政府從經(jīng)濟主導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，地方政府的公共服務(wù)建設(shè)越來越受關(guān)注。公共服務(wù)建設(shè)既是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，又是滿足公眾公共需求及建設(shè)服務(wù)型政府的主要途徑。我國地方政府公共服務(wù)建設(shè)能力存在整體水平不高、地區(qū)發(fā)展不均衡、公共服務(wù)意識不強等問題。本文就公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀，初步探討提升公共服務(wù)建設(shè)能力的途徑。

［關(guān)鍵詞］ 地方政府； 公共服務(wù)； 服務(wù)型政府

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 16. 041

［中圖分類號］D625 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2011）16- 0069- 02

一、公共服務(wù)能力的概念及意義

公共服務(wù)能力是指公共服務(wù)主體為生產(chǎn)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品以滿足公共服務(wù)客體的公共服務(wù)需求而具備的技能、技術(shù)和技巧。“政府的公共服務(wù)職能，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)， 發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)， 發(fā)布公共信息等， 為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件”。［１］２００４年，國務(wù)院總理溫家寶提出了政府公共服務(wù)職能的范疇，強調(diào)了服務(wù)型政府建設(shè)背景下對于政府公共服務(wù)能力的要求。

服務(wù)型政府、現(xiàn)代政府的建設(shè)，要求地方政府必須加強公共服務(wù)能力建設(shè)，為社會公眾提供多樣優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，以促進社會的全面發(fā)展。政府的公共服務(wù)建設(shè)，具有多重意義。

首先，政府的公共能力建設(shè)，是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。我國經(jīng)濟在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、城鄉(xiāng)經(jīng)濟差異較大等問題，這對于我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展形成困擾。“實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，運用政府在資源配置中的優(yōu)勢地位進行資源的再配置，這種新的資源配置方式的核心內(nèi)容，所體現(xiàn)的就是從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。”對于資源的配置和再配置，很大程度上是指于政府的公共服務(wù)建設(shè)。提升各地方政府的公共建設(shè)能力，既能提升人民的生活水平，又為經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境基礎(chǔ)，促進我國經(jīng)濟的平衡發(fā)展。

其次，政府的公共能力建設(shè)，是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)建和諧社會的重要保障。科學(xué)發(fā)展觀要求以人為本，我國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，社會公共事業(yè)建設(shè)速度明顯低于經(jīng)濟發(fā)展速度，這嚴重影響和諧社會的建設(shè)。只有加快建設(shè)公共服務(wù)建設(shè)，才能為社會公眾提供全面高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，提供更多更好的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的服務(wù)，促進社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

最后，政府的公共能力建設(shè)，是我國參與國際競爭的需要。現(xiàn)代國家面臨的國際競爭，既是經(jīng)濟發(fā)展水平的競爭，同時又強調(diào)政治、文化、藝術(shù)等多方面因素。政府作為最重要的資源配置的主體之一，其競爭力已經(jīng)成為決定國家競爭力的重要因素，而政府競爭力又直接取決于其在資源配置中的管理能力和效率。強化公共服務(wù)能力建設(shè)，有利于為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的軟性環(huán)境，既有利于我國投資環(huán)境的優(yōu)化，也是走向世界的基礎(chǔ)與保障。［２］

二、我國地方政府公共服務(wù)建設(shè)能力的現(xiàn)狀

“我國將投入大約１ ２００億元資金，用3年左右的時間，恢復(fù)重建汶川地震災(zāi)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并通過嚴格執(zhí)行強制性建設(shè)標準規(guī)范和各行業(yè)建設(shè)標準，提高抗震設(shè)防標準和建筑質(zhì)量，將學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施建成最安全、最牢固、群眾最放心的建筑。”２００８年１１月，中廣網(wǎng)（北京）發(fā)布了這樣一條消息。無論是災(zāi)害地區(qū)的重建，還是整個中國社會的發(fā)展，近年來，我國政府越來越重視公共服務(wù)建設(shè)，不斷朝著服務(wù)型政府努力，取得了一些成績。各級政府對于加強公共服務(wù)建設(shè)、創(chuàng)建服務(wù)型政府進行了有效實踐。例如我國廣東佛山打造了“公共服務(wù)超市”，啟動無線城市公共服務(wù)信息平臺，形成生育、戶籍、婚姻、納稅、社保、醫(yī)保以及水、電、煤費用查詢與繳納等眾多公共服務(wù)“貨品”，通過前置頁面的導(dǎo)航功能，市民可以自主定制各類社會公共服務(wù)項目，讓市民感受到了無處不在的智能生活。

但是，據(jù)《２０１０年中國公共服務(wù)評估報告》顯示，我國當(dāng)前政府公共服務(wù)整體呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡”的基本特征，同時公共服務(wù)意識和公平性也有待提升，具體分析如下：

１． 總體水平偏低。《中國公共服務(wù)發(fā)展報告２００６》顯示：我國政府公共服務(wù)的整體水平偏低。一線城市中，只有北京和上海的公共服務(wù)綜合績效達到良好。天津、浙江、廣東、江蘇等較為發(fā)達省市僅為一般等級，我國的大部分省市區(qū)仍處于低級水平。同時，在公共安全、環(huán)境保護、社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面水平普遍偏低。

２． 地區(qū)發(fā)展不均衡。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差異，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)情況也存在嚴重的不均衡，較之城市發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)嚴重滯后。據(jù)發(fā)改委社會發(fā)展司數(shù)據(jù)：我國城市的每千人口病床數(shù)量是農(nóng)村的４．２２倍，城市普通中學(xué)高學(xué)歷教師比例幾乎是農(nóng)村的２倍，城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的２．５２倍。［３］公共服務(wù)建設(shè)的地區(qū)發(fā)展差異，可能是進一步拉大城鄉(xiāng)差距、增加社會不穩(wěn)定因素的隱患，影響社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

３． 公共服務(wù)意識偏低。由于長期受傳統(tǒng)政府模式影響，公務(wù)人員仍有“官本位”、“官重民輕”等思想，沒有實現(xiàn)從“命令角色”到“服務(wù)角色”的轉(zhuǎn)變，造成公務(wù)人員服務(wù)意識低，服務(wù)態(tài)度差，這也大大影響了社會公眾對政府公共服務(wù)建設(shè)的參與熱情和信任感。

４． 公共服務(wù)制度不完善。雖然國務(wù)院發(fā)布了一系列關(guān)注服務(wù)型政府建設(shè)的意見和文件，以此推動地方政府公共服務(wù)的建設(shè)，提升其建設(shè)能力。但長期以來，地方政府并沒有形成成熟完善的機制來保障服務(wù)。部分地方政府單純追求政績，單方面走經(jīng)濟發(fā)展的道路，或者僅做短期可見政績效果的城市基礎(chǔ)建設(shè)、道路維修等公共服務(wù)，而忽視了文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。

５． 公眾參與決策率低。在公用事業(yè)中，僅有１２．７％、１４．４％和２１．７％的人表示政府在電力、自來水和燃氣服務(wù)決策前主動通過聽證會等形式聽取過老百姓意見（如圖1所示），政府提供給人民的參與渠道太少，公民在公共服務(wù)決策中沒有機會行使自己的監(jiān)督權(quán)力。［４］另一方面，僅有３９．２％的人認可這種參與活動的效果，２３．１％的人認為政府是在走流程而已，沒有實質(zhì)性的作用。

公眾參與決策是實現(xiàn)政府公共服務(wù)功能的重要保障因素，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求，而我國民主多元參與機制仍然不夠成熟，公眾參與公共服務(wù)建設(shè)的決策活動太少。

三、提升地方政府公共服務(wù)建設(shè)能力的途徑

１． 全面完善公共服務(wù)內(nèi)容。公共服務(wù)基本可概括為以下八大類：基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、環(huán)境保護、一般公共服務(wù)等。要提升我國地方政府的公共服務(wù)建設(shè)能力，必須全面完善服務(wù)內(nèi)容，從整體上保障公共服務(wù)的完整性。中央政府主要做好公共服務(wù)的范圍劃定、標準制定以及監(jiān)督評估等工作，地方政府負責(zé)服務(wù)的規(guī)劃、組織、實施和改進，加大實施力度。

２． 推進公共服務(wù)公平化、均等化。“十二五”規(guī)劃綱要提出“建立健全基本公共服務(wù)體系”的概念，旨在“推進基本公共服務(wù)均等化”的目標實現(xiàn)。而實現(xiàn)公共服務(wù)的公平化、均等化，首要任務(wù)是提高農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)水平，加大對農(nóng)村地方政府的公共服務(wù)建設(shè)的財政支出，扶持提升其公共服務(wù)建設(shè)的能力，建立相對健全的農(nóng)村社會保障體系。對一些重大民生項目，如住房、醫(yī)療、教育等方面，要及時延伸至農(nóng)村，保障重點公共服務(wù)項目的覆蓋，縮小城鄉(xiāng)差距。例如，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都將保障房政策推廣至農(nóng)村的經(jīng)驗受到廣泛關(guān)注。

３． 樹立“以人為本”公務(wù)人員服務(wù)意識。黨的十六屆三中全會提出“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，要求樹立“以人為本”的執(zhí)政理念，建設(shè)一支人民滿意的公務(wù)員隊伍。因此，在不斷強化公務(wù)人員服務(wù)意識培養(yǎng)的同時，更要對其工作進行監(jiān)督考核。

４． 強化政府的公共服務(wù)職能，健全制度。服務(wù)型政府的建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)配備專門的公共服務(wù)建設(shè)部門，在地方政府的職能設(shè)置中，增加社會公共人事管理與服務(wù)這一重要職能。通過提高公共服務(wù)水平、增強公共服務(wù)能力、改進公共服務(wù)質(zhì)量、豐富公共服務(wù)項目等方式來提升公共服務(wù)建設(shè)水平，并建立健全人事制度、考核制度，推進公共服務(wù)的建設(shè)，完成由“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。［５］

５． 培養(yǎng)公眾參與意識，拓寬有效參與渠道。首先要加強宣傳教育，為公眾參與政府公共服務(wù)建設(shè)提供良好的參與通道，如發(fā)展社區(qū)公共組織及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立公眾對政府公共服務(wù)的績效評估機制，開展各類公共服務(wù)項目的市民滿意度調(diào)查，了解并解決各類公共服務(wù)主體在運作過程中存在的問題，從而有針對性地提供優(yōu)質(zhì)的管理和周到的服務(wù)，促進公共服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。

主要參考文獻

［１］ 溫家寶． 在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話［Ｒ］． ２００４．

［２］ 郭蕊，麻寶斌． 全球化時代地方政府治理能力分析［Ｊ］． 長白學(xué)刊，２００９（４）：６７－７０．

［３］ 李紅梅． 公共服務(wù)如何均等化［Ｎ］． 人民日報， ２０１１－０４－０７（０１７）．

［４］ 薛凱，趙志軍，任有為． 中國加速構(gòu)建“服務(wù)型政府”［Ｊ］． 半月談，２００４（１２）：３０－３１．

［５］ 李燕，等． 政府公共服務(wù)提供機制構(gòu)建研究——基于公共財政的研究視角［Ｍ］． 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，２００８：５６－６０．