重慶戶籍綜合改革嘗試

衡量一項重大改革是否成功，關(guān)鍵是看改革能否得到民眾的支持。重慶戶籍改革力求在不損及轉(zhuǎn)戶居民利益的前提下，增加轉(zhuǎn)戶居民的社會福利。同時，通過建立土地處置等配套機制，顯化土地資產(chǎn)價值，增加農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入，最終實現(xiàn)農(nóng)村居民帶著尊嚴和財富進城，最大限度地維護了農(nóng)民的利益。

中國改革推進30多年，難度正與日俱增。隨著“帕累托改進”機會逐步用盡，改革進入啃“硬骨頭”的攻堅階段，必須由單兵突進向綜合配套轉(zhuǎn)變。2010年重慶市戶籍制度改革在這方面做了積極的探索，經(jīng)驗教訓(xùn)可資借鑒。

戶籍改革是綜合改革

50多年來，附著于戶籍上的城鄉(xiāng)居民各類權(quán)利與福利反差甚大。改革戶籍制度，最直接的辦法就是取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，還原其社會治安管理和人口信息統(tǒng)計兩大功能，實行一元化戶籍管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)自由遷徙。但是，如果不消除附著在戶籍上的各種社會福利，這種“改革”不僅毫無意義，還會引發(fā)新的社會矛盾。

例如，目前城鄉(xiāng)之間低保待遇差別明顯，如何處理？又如，取消戶籍遷移限制，必然會有大量農(nóng)村家庭為追求更好的教育而遷往城市，城市學(xué)校可能“爆棚”，怎么應(yīng)對？農(nóng)民進城后，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)如何處置？集體經(jīng)濟組織成員身份如何認定？凡此種種，必須推進綜合改革。

重慶戶籍改革一開始就在科學(xué)設(shè)置戶籍準入條件的同時，力求構(gòu)建有效銜接的配套制度體系，形成了涵蓋土地、社保、住房、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的綜合改革格局，目標是利用戶籍制度牽一發(fā)而動全身的特點，破除不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度藩籬。

按綜合改革的思路，重慶市首批轉(zhuǎn)戶的重點群體沒有包括已納入城市規(guī)劃的近郊農(nóng)民，他們將隨著城市化進程在現(xiàn)有政策下自動轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢辉谵r(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的居民也不是此次戶改的重點。對這個龐大的群體，重點是加大惠農(nóng)政策力度，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

重慶此次戶改，重點關(guān)注的是長期在城市務(wù)工、有在城市落戶的強烈愿望和條件的農(nóng)民工群體。他們處于城鄉(xiāng)居民之間，帶有城市居民和農(nóng)村居民的雙重特點，解決其戶籍問題，更有利于制度上的突破，惠及民生，在轉(zhuǎn)戶口的同時又增加社會福利。

重慶戶籍制度改革擺脫了“就戶籍改戶籍”的思路，配套設(shè)計了土地、社保、教育、衛(wèi)生等十個方面的政策，形成了系統(tǒng)的配套制度體系，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度之間的有效銜接，保證了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的平穩(wěn)過渡，逐步消除了城鄉(xiāng)戶籍待遇差距。

推進七大制度改革

一是配套建立農(nóng)村土地處置機制。建立、完善農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的土地處置機制，是戶籍制度改革的核心問題。能否妥善處理好轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地、承包地、林地等處置問題，是戶籍制度改革能否成功的關(guān)鍵。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。但調(diào)查顯示，在現(xiàn)行制度下，只有四成農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，多數(shù)仍然擔(dān)心失去土地后缺乏穩(wěn)定的生活來源。

重慶在制定戶改政策時，按照現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，對轉(zhuǎn)戶進城的農(nóng)民土地設(shè)置了三年過渡期。過渡期結(jié)束后，仍然充分尊重轉(zhuǎn)戶居民的要求。

對轉(zhuǎn)戶居民自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，對農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補償，并參照“地票”價款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補償及購房補助。對自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補償。

對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出的宅基地，在優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地需求的前提下，通過與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”交易等方式，顯化其資產(chǎn)價值。由此產(chǎn)生的“地票”及大宗的承包地、林地使用權(quán)，可在重慶農(nóng)村土地交易所上市交易。

對轉(zhuǎn)戶居民退出的承包地和宅基地，重慶市和各區(qū)縣分別成立了農(nóng)村土地整治流轉(zhuǎn)機構(gòu)，負責(zé)補償和處置事宜，并且遵循規(guī)劃及用途管制和不改變農(nóng)地集體所有權(quán)的要求，對退出的承包地和宅基地加大整治力度。

二是配套建立住房保障機制。重慶長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工中，相當一部分沒有住房。為了避免農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后流離失所，重慶市把符合條件的轉(zhuǎn)戶農(nóng)村居民納入公共租賃房、廉租房等保障范圍，改善穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工、新畢業(yè)農(nóng)村籍大中專生、新退役農(nóng)村籍士兵等無房或住房困難人員居住條件，同時鼓勵有條件的轉(zhuǎn)戶居民購置普通商品房。

重慶戶籍改革政策規(guī)定，主城區(qū)及區(qū)縣城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)農(nóng)村居民，具備條件的可轉(zhuǎn)戶進入統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的集中居住小區(qū)。同時，加大主城區(qū)及區(qū)縣城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)戶集中居住小區(qū)、農(nóng)民工公寓的投入和建設(shè)力度。目前，重慶市已規(guī)劃在2020年前建設(shè)4000萬平方米，租金僅為同類房屋租金的60%，符合條件的轉(zhuǎn)戶居民可申請居住，5年后可轉(zhuǎn)為購買。

三是配套建立社會保障制度。重慶規(guī)定，凡農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，均可參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。具體而言，自愿退出宅基地的和已經(jīng)失去土地的，可參加征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險，享受一次性繳納基本養(yǎng)老保險費的優(yōu)惠政策和財政專項補貼；未退出宅基地的，有用人單位的，由單位統(tǒng)一組織參保并按規(guī)定繳費，沒有用人單位的，以靈活就業(yè)人員身份參保繳費；沒有條件參加被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。

在醫(yī)療保險方面，目前，重慶醫(yī)療保險制度已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，享受與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療保險待遇。沒有條件參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的，可自愿參加城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險。

最低生活保障體系是社會保障的最后一道防線。重慶戶改政策規(guī)定，應(yīng)及時把符合條件的轉(zhuǎn)戶居民納入城市低保范圍；同時，建立社會福利服務(wù)體系，加強城市社會救助和社區(qū)公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)，切實滿足城市擴容后社區(qū)服務(wù)管理和救助保障等需求。

四是配套建立就業(yè)保障機制。重慶戶籍改革政策把轉(zhuǎn)戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和政策扶持范圍，促進其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。

對有一技之長的，通過開展職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，提供有針對性的就業(yè)信息，幫助其通過市場競爭實現(xiàn)就業(yè)。對就業(yè)困難人員，作為就業(yè)援助對象，開展“一對一”的幫扶，開發(fā)公益性崗位予以托底安置。鼓勵大中專畢業(yè)生、農(nóng)民工和其他轉(zhuǎn)戶居民自主創(chuàng)業(yè)。提供政策咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、項目推薦、開業(yè)指導(dǎo)、小額擔(dān)保貸款、跟蹤服務(wù)等政策扶持，幫助其通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)。凡辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非的，即納入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍。

五是建立城鄉(xiāng)教育保障機制。重慶市按戶籍改革轉(zhuǎn)移人口目標和重點接受農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的區(qū)域，準確把握城鄉(xiāng)適齡人口及中小學(xué)在校生規(guī)模變化狀況，要求各區(qū)縣（自治縣）政府科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)學(xué)校布局，留足教育用地，在主城區(qū)、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃，加快新建一批幼兒園、中小學(xué)、中職學(xué)校。

同時，加大教師隊伍建設(shè)力度，做好新增學(xué)校師資配備、師資專項培訓(xùn)等工作，滿足新增學(xué)校教師需求。完善各級各類學(xué)生就讀政策和資助體系，保障轉(zhuǎn)戶居民子女接受公平的教育。

改善轉(zhuǎn)戶居民子女接受義務(wù)教育條件，按照就近入學(xué)的原則，使轉(zhuǎn)戶家庭學(xué)生與現(xiàn)有城鎮(zhèn)學(xué)生享有同等待遇；按照“指標到校、區(qū)縣安排”的原則，滿足轉(zhuǎn)戶居民子女就讀普通高中的要求；完善各級各類學(xué)生資助政策，確保轉(zhuǎn)戶居民子女享受國家政策優(yōu)惠。

六是配套建立完善衛(wèi)生服務(wù)保障機制。按照城市功能區(qū)布局規(guī)劃，科學(xué)合理布局綜合醫(yī)院、專科醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療機構(gòu)，加快縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)，加快覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)，逐步完善醫(yī)療服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，保障轉(zhuǎn)戶居民及其子女和低收入群體在市內(nèi)居住地享有國家規(guī)定的公共衛(wèi)生服務(wù)。

七是完善計劃生育相關(guān)政策。凡是未享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的轉(zhuǎn)戶居民，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的生育政策及農(nóng)村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。已享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的轉(zhuǎn)戶居民，從享受城鎮(zhèn)社會保障待遇當年起，給予5年的政策過渡期。在政策過渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)戶居民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村的生育政策及農(nóng)村計劃生育獎勵優(yōu)惠政策。

重慶戶改的價值

重慶戶籍改革政策可概括為“不脫農(nóng)村三件衣服，穿上城市五件衣服”。即保留農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地使用權(quán)，同時轉(zhuǎn)戶后就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療及時納入城鎮(zhèn)保障體系，一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

重慶戶籍改革力求在不損及轉(zhuǎn)戶居民利益的前提下，增加轉(zhuǎn)戶居民的社會福利。同時，通過建立土地處置等配套機制，顯化土地資產(chǎn)價值，增加農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收入，最終實現(xiàn)農(nóng)村居民帶著尊嚴和財富進城，最大限度地維護農(nóng)民的利益。

衡量一項重大改革是否成功，關(guān)鍵是看改革能否得到民眾的支持。2010年8月，重慶戶籍制度改革啟動，最初平均每天轉(zhuǎn)戶1000多人。到8月底，每天轉(zhuǎn)戶增至2000多人。2010年10月后，每天轉(zhuǎn)戶近萬余人。截至2010年12月底，全市已辦理農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶1453686人，基本實現(xiàn)了預(yù)期目標。

在此之前，重慶有32.9萬名歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員，還有4.9萬名農(nóng)民因大中型水利水電工程而失地。這些人轉(zhuǎn)戶后，既可參照被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險辦法參加養(yǎng)老保險，一次性繳納基本養(yǎng)老保險費可享有優(yōu)惠政策，市財政還提供專項補貼，使轉(zhuǎn)戶居民得到了實惠。這說明，此次戶籍制度改革及與其配套的政策體系，聚焦民生，符合民意，滿足了農(nóng)村居民的利益訴求。

總之，重慶戶改案例的價值主要有二：首先，必須尊重農(nóng)民的意愿，統(tǒng)籌考慮轉(zhuǎn)戶人口數(shù)量、政府的承受力和城鎮(zhèn)資源承載力；其次，戶籍改革必然是系統(tǒng)工程，不能單兵突進，必須堅持綜合配套改革。