社會管理創新中的城市社區社會服務能力生成路徑

創新社會管理，重心在基層，基礎在社區。社區是社會活動的基本載體，實施社會發展與民生改善計劃，社區是最基礎的行動單元。社會管理本質上是對人的管理和服務。“管理不是目的，而是手段，服務才是根本”。社區，作為人們在一定的地域內形成的區域性生活共同體，是公眾日常生活中不可或缺的綜合性基礎機構。長期以來，社區承擔著促進居民參與自治服務、調整和改善社會關系、減少社會矛盾沖突、尋求社區需要與社區資源的有效配合、預防社會問題的重要社會責任，因而成為社會管理創新的最前沿的基礎陣地和重要載體。基于我國城鄉二元社會結構的特點，人們習慣上，也由于研究的需要，將社區分為“農村社區”和“城市社區”。因為新的經濟、政治、組織、技術現象主要出現在城市里，城市社區居民的生活圖景在很大程度上能反映出一個地區經濟社會的發展狀況和人的精神風貌。所以，在社會管理創新中，對城市社區社會服務能力的研究顯得尤為重要。

一、創新社會管理亟待強化社區社會服務功能

創新社會管理，構建和諧社會，必須在加強社會服務上下工夫。本文所指社會服務，其內涵包括社區服務、社區教育、社區文化、社區環境、社區治安、社區救助、社區保障等內容在內的大服務。它既體現了便于駐社區單位和社區居民生產生活的服務，又體現了政府、社會、公眾相結合的對社區居民，尤其是弱勢群體的物質扶助和精神撫慰等全方位的服務。通過這種全方位的社會服務，做到在經濟發展的基礎上，不斷改善群眾生活，提高幸福指數，建立人與人之間相互關愛、守望相助、扶弱濟貧、恭讓謙和、遇事協商的平等友愛、和諧融洽的人際關系。

（一）強化社區社會服務功能，是改善民生的重要依托

城市社區是城市社會的基本單元，是市民社會生活的共同體，城市社區的和諧是城市和諧的基礎。加強城市社會管理的重心在社區，而改善民生的依托在社區，維穩的根基也在社區。事實證明，社會建設和社會管理創新的重點在于加強和改善人生，而社區社會服務功能的完善與否，關乎民生的諸多方面，關乎人民群眾的切身利益，關乎黨和國家方針政策在基層的落實，關乎城市的和諧穩定。隨著工業化、信息化、城市化、市場化、國際化進程的加快，我們正處在社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的社會轉型期，城市社區正日益成為各種利益關系的聚集點、各種社會矛盾的交匯點、社會管理創新的著力點和黨的執政基礎的支撐點。進一步發揮城市社區服務功能，對于保障城市社區困難群眾的基本生存權益，滿足普通市民多層次、多樣化的物質文化生活需求，夯實黨的執政基礎，激發廣大市民參與社會管理的積極性和創造性，為創造更加美好的城市社會環境，具有重要的現實意義。

（二）強化城市社區社會服務功能，是踐行黨的宗旨的具體體現

加快社區社會服務功能建設步伐，不斷滿足群眾多層次的需求，切實解決群眾生活中的實際問題，把黨的溫暖送到廣大居民群眾中，是踐行黨的全心全意為人民服務根本宗旨的具體體現，是在新的形勢下堅持立黨為公、執政為民，維護廣大人民群眾根本利益的重要舉措。企業改制后移交社區管理的大量下崗失業職工，使其再就業；大量處于城市最低生活保障線下的困難群體，使其擺脫貧困；不斷增長的老齡人口，為其更好地服務；城市化后大量的流動人口，對其加強管理等等，城市社區都承擔著極為重要的責任，發揮著不可替代的作用。堅持立黨為公、執政為民、全心全意為人民服務，不能停留在口號和一般要求上，必須圍繞人民群眾最現實、最關心、最直接的利益來落實，把經濟社會發展的長遠目標和提高人民生活水平的階段性任務統一起來，把實現人民的長遠利益和當前利益結合起來。正如胡錦濤總書記所強調的，“群眾利益無小事”。黨的群眾路線和群眾觀點在任何時候都不能忘，黨最大的危險是脫離群眾。堅持全心全意為人民服務的宗旨，就是要從一點一滴做起，不但要讓群眾看得見、摸得著，還要讓人民群眾“找得著”。鄧小平同志曾指出：“執政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了。”強化社區社會服務，可以從很大程度上促使基層政府工作重心下移，更加努力地踐行黨的宗旨，為群眾辦實事、解難題，做群眾的知心朋友，真正把人民群眾的利益實現好、維護好、發展好，使黨群關系更加和諧，黨的執政基礎更加鞏固。

（三）強化城市社區社會服務功能，是創新社會管理的堅實基礎

近年來，一些地區努力把加強和改善民生為重點的社會建設作為管理和服務的重要內容，寓管理于服務之中，實現管理與服務的有機統一，構建群眾利益維護機制、社會矛盾調解機制，并堅持黨的群眾路線，運用民主的方式、服務的方式，來化解社會矛盾，事實證明，服務是最好的管理。有些社會矛盾之所以激化，就是因為服務不到位。如果我們各級政府，特別是處于基層的城市社區，能切實幫助群眾解決一些關乎切身利益的問題，就可以避免一些大的矛盾沖突。在社會結構快速變化的歷史進程中，新情況、新矛盾、新挑戰不斷涌現，需要我們城市社區在社會管理理念上不斷更新，管理方式上不斷完善。社區社會服務只有在以下幾個方面做到位，社會管理創新才會有堅實的基礎：在服務理念上，切實改變計劃經濟條件下的“管、控、壓、罰”的管理方式，確立“以人為本”、“服務為先”的理念，在管理中體現服務，在強化服務意識中推進社會管理創新；在服務群眾上，牢牢把握最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素的總要求，把做好群眾工作作為加強和創新社會管理的基礎工作，尊重群眾、依靠群眾、服務群眾，解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題；在服務方式上，著力推進行政體制改革，轉變政府職能，不斷推出便民措施，建設服務型政府，積極提高行政工作效率；在服務能力上，把公眾參與、專家咨詢作為必要程序，充分了解社情、聽取民意、匯集民智，真正把創新社會管理體現在服務上，讓群眾在理解的基礎上自覺接受管理，自愿服從管理。

二、當前城市社區社會服務缺失的主要表現

目前一些城市社區更多的只是一個空間概念和行政區劃，缺少需求的整合、利益的凝聚。從整體上看，我國的社會發展仍然滯后于經濟發展，社區建設基礎薄弱，社區工作領域面臨著許多新情況和新問題。在城市社區社會服務方面，由于“政府——社區”這樣一種治理結構是當前社會管理的主要模式，上級政府和企業剝離出來的社會職能移位給社區，社區必然蛻變為“小政府”，其行政化特點愈發明顯，服務居民不夠，影響力和號召力不足，社會動員能力不強，“有空間、無實質”，“有組織、無凝聚”的問題日益突出，社區社會服務能力弱化。這就造成了社區居委會在城市社區社會服務中的角色缺位。根據我國有關法律和自治組織的特點，社區居委會在城市社區社會服務中的職責應包括：為社區居民提供教育、健康、就業、社會保障等方面的咨詢和服務；豐富社區文化娛樂生活；鄰里守望和糾紛調解；關心社區弱勢群體，服務特殊人群（如老弱病殘寡人員），幫助他們解決實際困難；處理社區居民共同約定的公共事務；向政府有關部門提出維護社區居民權益的請求等。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第三條規定，居委會“辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業”；第四條規定，“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業”。2010年8月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，對城市社區居委會的主要職責，作了進一步明確。其中包括，“開展便民利民的社區服務活動，興辦有關服務事業，推動社區互助服務和志愿服務活動”。一般情況下，政府應是社會公共服務的主要提供者，但由于我國的特殊國情，人口多、種族多，不同地域的不同人群對社區服務的需求也不同，尤其是在社會轉型期，居民的職業構成繁雜，價值的多元化和生活的個性化和特色化越來越突出。所以，政府只能提供普遍化的社會公共服務，而對于個性化、特色化、地方化的社會公共服務需求可由不同的社會主體參與提供。而城市社區居委會直接與本社區的居民打交道，也最了解本社區居民的服務需求，這就決定了社區居委會更有條件提供適應本地區居民需求的服務，從一定程度上彌補政府公共服務能力的不足。但從筆者對Y市調查的情況看，社區居民最需要居委會提供的服務，主要是各種糾紛的調解，以及各類咨詢服務。由于社區居委會大量的時間和精力都用在應付當地黨委政府交辦的行政事務中，角色和功能越來越“行政化”，其自治性質和服務職能越來越弱化。

由于我國城市社區社會服務總體上還處于起始階段，城市社區社會服務體系建設現狀與社會管理的要求還不相適應，與居民日益增長的多樣化的服務需求還有不小的差距。當前比較集中表現在以下幾個方面：一是城市社區作為社會管理基礎的功能作用還沒有充分發揮。不少群眾最關心、最直接、最現實的利益問題在社區層面還未得到根本解決，城市社區衛生、就業、社保等工作需要加強和改善。二是城市社區治安問題仍比較突出，平安創建的任務仍很艱巨，維護社會穩定仍是群眾高度關注的問題。三是社區社會服務體系建設和發展缺少較為穩定的投入機制，投資主體不明確，資金總量不足，欠發達地區城市社區社會服務的必要支出得不到應有的財政保障，特別是社區社會服務基礎設施等硬件建設所需資金缺口較大。四是社區社會服務的相關法律法規不完善，缺少規劃性和現實針對性，有些政策措施操作性不強。五是社會參與度不高。當前，社區組織嚴重的行政化傾向，政府在城市社區社會服務中的強勢，使得社區居委會自治組織的作用沒有得到充分發揮，居民義務參與少。由于對社會組織準入門檻過高、管理職責不清以及行政干預過多和實際監管不力等制度設計方面的原因，社會組織普遍存在行政色彩濃、服務不規范、公信力較差、成員素質不高等突出問題。六是城市社區管理者隊伍整體素質偏低。社區管理者的素質直接決定著社區社會服務的質量。近年來，隨著城市社區建設的加快，擴大了社區管理者的選擇范圍，使社區管理者的政治素質、文化素質和社會工作能力較過去有了一定程度的提高。但不少城市社區管理者的素質還不能完全適應社區社會服務的新要求，社區居委會“大媽”式的人員還占一定的比例，真正具有社會工作職業資格，熟悉社會工作的管理者還很欠缺。七是對外來人口群體服務不力。目前，以農民工為主體的外來人口群體，無論是規模上還是對城市社會經濟發展的重要性上，都已成為不可忽視的力量，而外來人口所具有的流動性、二元性、無組織性等特征，又使得對這一群體的社會管理不僅有別于居民，而且極為復雜。管理理念滯后、管理社會化程度低、信息資源利用率不高、合法權益保護不力等問題都在城市社區不同程度地存在。特別是重直接管理，輕社區參與的問題較為突出。據筆者調查，對外來人口的管理權限大多滯留于市、區兩級政府各有關職能部門的“垂直”管理中，而作為城市管理的基層組織社區，則缺少綜合協調和管理權限。沒有管理權限，服務功能自然也就受到輕視。雖然有的地方政府都不同程度地增加了對外來人口社會服務的供給，但實際信息也很難傳遞到外來人口。比如，對外來人口的就業服務，很多外來人口根本不知道如何在社區層面享受這樣的服務。

三、提升城市社區社會服務能力的基本路徑

由于城鎮化進程的加快和人民群眾生活質量的提高，城市居民對社區社會服務提出了更新、更高的要求，特別是面對城鎮1億以上的流動人口、5000多萬退休職工、1400多萬下崗失業人員和2200多萬困難群眾，社區社會服務的壓力不斷增大。加強和創新社會管理，對城市社區服務能力建設來說，既是機遇，更是挑戰。完善社區社會服務功能，提升社區社會服務能力，已成為創新社會管理的迫切任務。

（一）完善社區服務體系

增強社會服務功能，是社會管理堅持以人為本、服務居民的基本要求。社會建設與社會管理的根本目的之一就是要提高人民群眾的生活水平和生活質量。因此，必須堅持以社區社會服務為龍頭，不斷加強社區社會服務設施建設，拓展服務內容，促進社區就業、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安、提供社區救助、落實社區保障，為社區居民提供全方面的優質服務，使社區居民安居樂業，生活便利，幸福祥和。

社區社會服務必須實行社會化。充分發揮政府、社區居委會、民間組織、駐社區單位、企業及個人在社區服務中的作用。要努力化解目前制約城市社區服務體系發展的因素，完善社會服務體系。一是社區就業服務。通過提供就業再就業咨詢、再就業培訓、就業崗位信息服務和社區公益性崗位開發等，對就業困難人員提供針對性的服務和援助。探索建立信用社區、創業培訓與小額擔保聯動機制，為下崗失業人員自謀職業和自主創業創造條件。二是社區社會保障服務。強化企業退休人員社會化管理服務工作，建設老年公共服務設施和服務網絡。鼓勵社會力量參與養老機構的建設和運營，大力發展社區居家養老服務。配合社會保險經辦機構做好養老金發放和領取資格認證工作，為企業退休人員提供社會保險政策咨詢和查詢服務，促進和幫助城鎮居民按規定參加各項保障。三是社區衛生和計劃生育服務。堅持政府主導、社會參與，優化資源結構，加快部分衛生資源向社區轉移，建立健全城市社區衛生和計劃生育服務網絡，開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病的診療服務，增強居民自我保健意識和能力。把社區居民滿意度作為考核社區衛生服務工作者業績的重要指標，不斷完善社區衛生服務運行機制，努力實現人人享有初級衛生保健的目標。四是社區文化、教育、體育服務。發展面向基層的公益性文化事業，建設方便社區居民讀書、閱報、健身、開展文藝活動的場所，組織開展多樣化的社區文化活動。鼓勵創設多種社區教育實體，調動社區資源和力量支持和保障社區內中小學校開展素質教育和社會實踐活動，為青少年健康成長創造良好的社會環境。培育群眾性體育組織，加強全民健身設施建設，推動社區體育活動，增強居民體質。努力提高居民科學素養，面向社區居民開展多種形式的教育培訓和科普活動，建立覆蓋全社區各類人群的多渠道的學習服務體系。五是社區流動人口服務。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”和“以現居住地為主，現居住地和戶籍所在地互相配合”的原則，實行與戶籍人口同宣傳、同服務、同管理，為流動人口的生活與就業營造良好的環境和條件。創造共同參與的社區生活環境，將流動人口服務納入城市社區服務，促進流動人口融入當地社會。加快人口信息化建設，構建統一、完善的人口信息管理系統，建立生態資源與人口分布匹配狀況動態監測體系，從自然資源稟賦承載能力、經濟發展水平等方面綜合評價人口流動的影響，引導人口有序流動與合理分布。尊重流動人口合理要求，建立流動人口利益訴求機制。六是社區治安服務。建立健全社區治安防控網絡，挖掘和利用社區資源，建設以社區居委會等基層組織為依托的群防群治隊伍，加強社區巡邏守望，積極推廣運用物防、技防等現代科技手段，全面提升社區治安防范水平。健全社區居民內部矛盾排查調處機制，暢通民情溝通渠道。建立社區矯正、戒毒服務機制和傳染病、食品安全、災害事故的應急反應機制，提高社區應對突發事件的能力。七是社區救助服務。加強對失業人員和城市居民最低生活保障對象的動態管理，做到“應保盡保”。積極組織、動員社區單位和居民開展群眾性自助服務活動。根據需求在社區服務中心（站）設立慈善超市和捐贈點，大力發展社區慈善事業。八是社區信息化服務。以信息服務網絡整合建設為依托，搭建社區信息化服務平臺，按照統一規劃、統一標準、統一建設的原則，充分利用、整合各級政府現有的信息網絡資源，以居民需求為導向、以居民信息為基礎，以社區為終端，建設社區管理信息系統，實現信息資源共享。推動形成資源共享、協同服務、便民利民、安全可控的社區服務信息化發展格局。

（二）增強組織共建功能

社區社會服務是一項綜合性很強的工作，涉及面廣、難度大。必須以體制改變和機制創新為動力，建立健全社區社會服務組織體系。各級黨委政府應強化社會管理和社會服務職能，將延伸服務職能、使政府公共服務覆蓋到社區為主要工作內容，將指導、支持社區居委會及其他社區民間組織開展社區社會服務作為重要手段，推動社區服務體系發展，要把社區社會服務納入各級黨委政府的重要議事日程，在組織領導、資金投入、設施建設等方面，為社區服務創造良好條件，提供有力保障。要將社區社會服務納入當地經濟和社會發展總體規劃，并力求制定科學合理的“十二五”社區社會服務專項規劃，推行縣（市、區）領導聯系社區制度。把社區社會服務工作列入當地政府和領導年度目標考核。要著力整合政府各部門在城市基層的辦事機構，實現行政放權，重心下移。對有些適宜由社區組織承擔的公共服務，可按“權隨責走，費隨事轉”的原則，委托給社區承擔，積極探索通過政府“購買服務”等多種形式，調動社區組織參與社區社會服務的積極性，促進公共服務社會化。

進一步創新“共駐共建”機制。開展社區共建活動不僅能促進轄區單位和社區的溝通交流，更能打破條塊分割的格局，樹立大社區觀念，整合社區公共資源，形成相互配合、相互協助，共同服務居民群眾的整體合力。首先，要在創新社會管理中深化城市基層管理體制改革，轉變街道職能。街道要以社區管理和服務為中心，以社會保障為重點，切實擔負起社區建設的規劃、指導、組織、協調等職能，增強在社區的總攬能力。其次，各有關部門和單位，在社區建設中要根據工作職能，找到自身工作的結合點和著力點。各部門在依托社區開展工作過程中，要按照法治政府和服務型政府的要求，依法行政，服務社區。社區居委會不是基層政府的下屬單位，基層政府轉變職能，重心下移，工作進社區，就是要求政府把基層管理和服務的職能落實到社區，服務到居民，而絕非把工作推給社區，更不是到社區設機構、掛牌子、占房子。再次，駐社區單位要服務和服從于社區建設的總體要求，合理利用和配置社區資源，積極參與、支持社區建設，營造共駐社區、共建社區的良好氛圍。比如，建立縣（市、區）級部門與社區共駐共建制度，由駐社區的一個主要單位為共駐共建小組組長，駐社區單位和社區居委會負責人為成員，組成共建小組，駐社區單位的精神文明、綜合治理、計劃生育、愛國衛生等先進單位的評定，社區有票決權。以此促進社區共駐共建。

(三)構建投入保障機制

建立健全公共財政體制，是創新社會管理體制的基礎保障。調整和優化財政支出結構，在社會管理領域，呈現出一系列階段性矛盾，迫切需要從公共財政的角度予以解決。作為重要公共政策手段和有效的調控手段，財政支持對提高社會管理的社會經濟效益、完善社會管理的組織結構，改善基本民生，具有不可替代的作用。要圍繞民生聚財、理財、分財、用財。按照以人為本，統籌兼顧、有保有壓、有促有控的原則，進一步調整和優化財政支出結構，著力支持解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。要加大公共財政對于社會發展等民生領域的投入支持力度，形成社會建設和社會管理的長效保障機制。要深化財政支出管理體制改革，健全財政監督機制，嚴格實施財政資金使用的專項評估制度，提高財政資金使用效率。完善收入再分配制度，加大對欠發達區域和低收入人群的轉移支付力度，完善轉移支付相關制度，使欠發達區域和低收入人群享有相應的公共服務，促進社會公平正義。完善各級政府事權財權劃分，合理界定各自責任邊界，增強基層政府公共服務能力。

社區社會服務體系建設與發展所需資金應由社會資金、地方財政資金、中央財政資金等多渠道籌措，地方政府應加大財政投入，并逐步提高社會資金所占比重，政府投入應成為社會公共服務所需資金的主要來源。社區社會服務設施建設應納入城市規劃和土地利用規劃，統籌考慮。

同時，加快建立和完善政府購買社會公益服務的機制，逐步從政府直接提供社會服務向政府通過購買間接提供社會服務的方向轉變。探索建立有效的社區社會服務資金募集方式，通過貼息補助、配套投入等靈活方式，拓寬社區社會服務體系建設的融資渠道，吸引社會資金投入社區建設。擴大公共服務政府外包范圍，不斷提高政府購買社會公共服務的比重，調動企業、社會組織乃至公民個人提供社會服務的積極性。

(四)加強專業隊伍建設

以從事專業社區社會服務和社會管理的社會工作機構為載體，積極吸納相關社會專業工作人才，切實加強社區管理、社會福利、社會救助、青少年教育等領域的人才配備。加快制定出臺相關政策優惠措施，通過提供社會(公益性)工作崗位、試點示范、稅收優惠等方式，鼓勵民辦非企業單位發展社會服務。

一是加快建立一支專業化、高素質的社區專職工作者隊伍。建立完善社工專業人員認證制度，建立相應的激勵和淘汰機制。以骨干人才為主，加快建設一支志愿者隊伍。大力培育發展職業化、社會化、專業化社會管理人力資源。建立完善社工人員認證制度。以推進社會工作者標準化、專業化和職業化為方向，以確定職業規范和從業標準、加強專業培訓、制定社會工作者培養規劃、培育社會組織開發社會工作崗位、整合社會工作隊伍為手段，全面推進社區社會工作者隊伍建設。

二是加強專業培訓。在市、縣（市、區）黨校、行政學院（校）開展各級干部，特別是社區干部社會管理知識教育培訓工作，引導各級干部自覺加強社會學、社會管理理論的學習和研究，努力提高管理社會事務的能力，增強應對和處置群發性、突發性事件的能力，成為既懂經濟建設、又懂社會管理的復合型人才。

三是加大培育社區志愿者隊伍的力度。要引導居民發揮自身特長，提倡居民從事志愿服務的良好道德風尚，鼓勵志愿者從事志愿服務活動。“讓社區居民參與進來，活動起來，把社區的事當自己的事，把社區的利益當自己的利益，城市社區的和諧才能真正落到實處。”要加強以黨員、團員為主要力量的社區志愿者隊伍建設，倡導國家機關工作人員從事社區義務服務，不斷發展社區義務服務隊伍。要推行志愿者注冊制度，提高社區志愿者組織的凝聚力和影響力。要鼓勵發展社區公益性、服務性的社區民間組織，使其逐步承接從政府有關部門剝離出來的社會職能，承辦各類社會服務，滿足社區多樣化的服務需求。

【本文為作者主持的江蘇省2011年度社會科學基金項目“‘十二五’時期鹽城基層社會管理創新研究”的階段性成果（項目批準號：11GLB003）】

（作者系中共鹽城市委黨校教授、法治政府和地方政策制度研究中心主任、科研處處長）