河南利用外商直接投資 促進產業結構調整的問題與對策

河南省作為中國人口大省、第一農業大省和重要的經濟大省、新興工業大省，改革開放以來經濟社會得到快速發展，2010年GDP達到22942.68 億元，位居中部地區首位、中國第5位。但也要看到，河南省經濟的高速增長主要沿用傳統的經濟發展方式，產業結構不優的問題較為突出。與此同時，近年來河南省引進外資急劇增加，2010年達到62.47億美元。在引進的外資中，主要分布在第二產業，比重高達70%左右，第三產業比重僅為26%左右，第一產業則不足4%，外資在河南省產業分布中呈現出明顯的不平衡性。

本文試圖從產業導向政策的視角來分析河南利用外商直接投資（以下簡稱FDI）促進產業結構調整的問題，并針對這些問題提出對策建議。

一、河南利用FDI促進產業結構調整的問題分析

（一）引資主體單一化

引資主體是指在利用外資中具有特殊經濟目標與決策權力的組織或個人。在發達市場經濟條件下，政府與企業分別承擔公共產品資金和一般競爭性產業資金引進，并共同構成引資主體。但在中國，政府往往成為招商引資主體。各級政府在自身利益驅動下，盲目進行招商引資，既不考慮地區自身產業布局和產業特色，也不辨析產業屬性和專業特長，形成對外商投資的白熱化競爭局面，最終導致社會福利下降、低效率外資過度流入和對內資企業的政策擠出。與此同時，作為招商引資主體的各類企業的積極性和內生動力明顯不如沿海發達地區，企業、園區、商協會及其他利益相關方的作用還發揮得不夠。據統計，進入21世紀后，河南省實際利用外資由2004年的370億元增加到2008年的1849億元，年均增長50%，累計利用省外資金5249億元。然而，深入剖析引資對象，可發現無論是央企和外省知名企業抑或知名跨國公司，其落戶河南省或是直接由各級政府牽頭引進，或是間接由各級政府聯合地方企業合作引進，少見企業從利益共同點出發獨立引進外部資本，其間過于強調政府主導作用，一定程度上忽略了市場經濟下以利益為紐帶的自由合作機制，從而不利于引資多元主體機制的構建。

（二）政策工具錯位化

河南省產業導向政策的執行主體是地方政府，礙于利益驅動，往往會產生政策偏差和扭曲。一是現行經濟管理體制一定程度上誘發了地方政府和企業強烈的投資沖動，各地市紛紛將引進外資作為增加投資的重要手段，并在國家優惠政策的基礎上進一步放寬優惠范圍、程度、對象等，造成吸引外資的地區性惡性競爭；二是地方性優惠政策擴大化的過程又衍生出政策制定與實施的隨意性、非統一性和非公正性等問題，促成政策性“尋租”、執行監督機制缺失等；三是招商方式上創新性不足，仍主要采用大團組外出招商、綜合性推介洽談、大規模節會招商等傳統招商形式，而對于專業化招商、產業鏈招商、網絡招商等新方式應用不夠。總體而言，河南省多數地區在招商引資工作中仍停留在過分依賴給予外來投資者特殊優惠政策的層面，在思想上沒有廓清利益“同構體”關系，在理念上沒有從“特殊政策型”招商向“雙贏發展型”招商轉變。河南省作為一個發展中省份，立足地方財力與資源稟賦絕對水平有限的約束條件，應正視政策工具“讓步”空間有限的客觀環境，轉而致力于通過運行保障機制創新、投融資環境改善、執行方式靈活等途徑來實現引資政策工具的多元化。事實上，這也是新時期國外新興產業集聚地區及國內沿海省市的主導性政策走向。

（三）利益指向模糊化

當前，河南省產業結構還有待優化，表現在：一是高耗能、高污染和能源原材料工業尚需進一步控制。二是工業產品的精深加工水平較低，缺少具有競爭力的高端產品，導致產出的原煤、電解鋁、鋼鐵等初級產品附加值低，產品價格在極大程度上受制于國際期貨市場，企業經營狀況頻生劇烈波動，易引發經濟增長大起大落。三是偏重的裝備制造業難以直接從刺激消費政策中受益。四是偏重的工業結構不利于吸納就業。基于此，當前河南省寄望于通過稅收減免等優惠政策鼓勵外資進入農業基礎產業、高新技術產業、先進制造業等亟待發展的產業，但此類政策工具的利益指向對不同外商投資者的影響具有差異性。一般而言，中小外商資本往往規模小、技術含量低，以投資勞動密集型產業為主，較為注重具體、實質性的優惠政策；而農業基礎產業、高新技術產業、先進制造業等產業通常投資規模大、投資周期長、投資風險大，作為其潛在投資者，大型跨國公司更看重投資環境及法律政策的穩定性和連續性，而非局限于稅收優惠等環節。如此，形成政策利益指向與投資者期望值間存在偏差的現狀，并成為利用FDI政策失效的重要原因之一。

二、河南省利用FDI促進產業結構調整的對策建議

（一）擴大引進外資規模

1.加大國內外產業轉移承接力度。一是立足省情，發揮自身比較優勢。充分利用勞動力資源優勢與制造業較好優勢，大力發展勞動密集型產業，采用外企的先進實用技術改造提升傳統產業；加快國有企業與國外大公司的并購重組，在擴大開放中培育大企業和企業集團；引進國外先進服務技術和標準、先進經營理念和形式，促進服務業管理體制機制創新。二是重視資源合理利用，實現經濟可持續發展。河南省承接產業轉移要堅持擇優選資、擇優選技的原則，注重引導資金和技術投向循環經濟、環保產業、高新技術產品研發等重點領域。三是致力于打造現代產業體系，提高參與國際經濟循環能力。

2.強化產業集聚政策關聯效應。當前，河南省發展產業集群已具備一定基礎，但與東部江浙溫州等地產業集聚區相比，在產品種類、市場影響力等方面仍存在一定差距。基于此，下階段河南省提高產業集聚效應，一方面要選好主導產業，在利用外資時要綜合考慮本地資源狀況、區位特點、文化底蘊等多方面特點，全方位、多角度地界定當地產業發展重點和方向，逐步形成以鋼鐵、紡織、裝備制造、電子信息等產業為主導產業的產業集聚區；另一方面，積極推動外資企業與本地企業的產業關聯，河南省現有的產業集群基本上是當地企業集聚形成的，下階段要加強外企與本土企業、相關支持性機構之間的產業聯系，使外資真正根植于本省并致力于集群發展，實現外資與集群發展的良性互動。

（二）優化投資環境

根據馬晶梅等（2009）的研究，河南省的外商直接投資環境競爭力位列全國第20位，FDI業績位居第24位。絕對排名不高的事實表明河南省投資環境在很大程度上需要進一步改善，不僅包括硬環境，更涵蓋軟環境。目前，河南省內部在客商服務意識及職能部門辦事效率上呈現各級行政區域逐級遞減狀況，部分地方“口惠而實不至”，造成政府信用缺失，影響了部分客商投資信心，而部分基層政府職能部門政策不透明、服務不到位、效率低等也影響了綜合投資環境，這亟待加快轉變政府職能，提高行政效率效能，致力于營造政策環境、法制環境、人文環境等，提高服務質量和工作效率，在努力實現已投資者“二次投資”的同時，借助其擴散效應實現“以商引商聯動開發”的良性發展。

（三）培育多元化的投資主體

河南省在日后對FDI主體識別上，應將目光瞄準世界500強跨國公司，研究其投資動向和所需投資環境，主動搜集信息捕捉商機，實行重點聯系和重點推介，實現引進一個帶來一串的效果，發揮帶動效應，實現項目和產業集聚。一方面積極采取符合國際慣例的招商方式來吸引大型跨國公司資本流入河南省，形成世界知名品牌的帶動戰略，并成為嫁接、改造國有大中型企業的重要途徑；另一方面充分認知現代社會已經進入專業化分工時代，招商引資不應該也不可能再是政府的主要工作職能，要把政府不該辦、辦不了也辦不好的事情交由市場承擔，充分發揮企業和中介組織在招商引資中的主體作用。

【本文為2010年河南省政府決策研究招標課題（C464）的階段性成果】

（作者單位：中共河南省委辦公廳，信陽師范學院）