扶貧開發(fā)躍新途

在近期閉幕的中央扶貧開發(fā)工作會議上，中央決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年1196元的標準提高了92% ，更多低收入人口將享受到國家扶貧優(yōu)惠政策。這個新的標準是如何確定的，將對我國的扶貧開發(fā)工作帶來哪些重要影響？記者就上述等問題專訪了國務院扶貧辦主任范小建。

范小建指出，今年《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的頒布及實施，將會繼續(xù)做好扶貧開發(fā)工作，解決農村貧困人口生產生活的困難。到去年年底，上一個扶貧開發(fā)綱要確定的目標任務基本實現。扶貧開發(fā)事業(yè)取得的巨大成就，為我國經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧發(fā)揮了重要作用。然而，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，扶貧開發(fā)面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。

范小建認為，新扶貧開發(fā)綱要有六個比較突出的特點：一是作出一個重大判斷。到2010年，農村居民生存和溫飽問題已經基本解決，扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

二是工作目標更加明確。在八七扶貧攻堅計劃和上一個十年的扶貧開發(fā)綱要當中，我們所提出的扶貧開發(fā)目標主要是圍繞著解決貧困人口的基本生存和溫飽問題，而新十年的扶貧開發(fā)綱要所提出的“到2020年，穩(wěn)定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。”既包括了解決生存問題的需要，也包括了部分發(fā)展的需要。

三是工作方針更加科學。堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農村最低生活保障制度有效銜接。明確了扶貧促進發(fā)展、低保維持生存的工作定位。

四是工作格局更加完善。第一次明確了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的工作格局。

五是工作對象更加清晰。分四個層次，即：扶貧對象、連片特困地區(qū)、重點縣和貧困村。要全面建設小康社會，實現這樣一個宏偉的目標，就必須解決好這些地區(qū)的問題。

六是政策保障更加有力。要求完善有利于貧困地區(qū)、扶貧對象的扶貧戰(zhàn)略和政策體系。同時，從財稅支持、投資傾斜、金融服務、產業(yè)扶持、土地使用、生態(tài)建設、人才保障和重點群體等8個方面提出了原則要求，還要求加快扶貧立法。

他指出，扶貧標準提高以后，扶貧工作將把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽，盡快實現脫貧致富作為首要任務。要堅持開發(fā)式扶貧的方針，實行農村扶貧開發(fā)和低保兩項制度的有效銜接，進一步鞏固、完善專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局；進一步加大投入力度，堅持政府主導，堅持統(tǒng)籌兼顧；更加注重經濟發(fā)展方式的轉變，更加注重增強自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務的均等化，更加注重解決制約發(fā)展的瓶頸問題，努力推動貧困地區(qū)經濟社會更好更快發(fā)展。

在具體工作中，堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局非常重要。專項扶貧主要指國家安排專門資金、各級扶貧部門組織實施，通過既定項目，直接幫助貧困鄉(xiāng)村和貧困人口；行業(yè)扶貧主要指各行業(yè)部門履行行業(yè)管理職能，支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項目，承擔著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口發(fā)展能力的任務；社會扶貧主要指社會各界參與扶貧開發(fā)事業(yè)，從不同角度擴大扶貧資源，提高扶貧工作水平。

專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧構建了我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的完整體系，其互為支撐，相互呼應，將共同促進貧困地區(qū)加快發(fā)展，促進貧困人口脫貧致富。

詳解2300元扶貧新標準

對于新頒布的國家扶貧標準，范小建稱，新標準既考慮了基本生存需要，又考慮到部分發(fā)展需要。我國自1986年，我國制定了206元的貧困標準，這個標準以每人每日2100大卡熱量的最低營養(yǎng)需求為基準，再根據最低收入人群的消費結構來進行測定。后來這個標準隨物價調整，到2007年時為785元。在2000年，我國又制定了865元的低收入標準，到2007年年底調整為1067元。2008年，我國將貧困標準和低收入標準合一，統(tǒng)一使用1067元作為扶貧標準。此后，隨著消費價格指數等相關因素的變化，2009年和2010年標準進一步上調至1196元和1274元。

根據經濟社會發(fā)展水平適時調整扶貧標準是國際慣例。根據我們初步掌握的情況，目前有88個發(fā)展中國家有扶貧標準，過去20年中，有35個國家調整過自己的扶貧標準。

與我國經濟發(fā)展水平和全面建設小康社會的要求相比，我們以往的扶貧標準比較低，因此中央明確要逐步提高扶貧標準。新的扶貧標準符合我國全面建設小康社會進程中扶貧開發(fā)工作的實際，在確定過程中主要考慮了以下幾個因素：

首先，這個標準要與到2020年穩(wěn)定實現扶貧對象“兩不愁、三保障”的奮斗目標相一致，不僅考慮吃飯、穿衣、住房等基本生存的需要，也要兼顧部分發(fā)展的需要。

其次，這個標準要與“低保維持生存，扶貧促進發(fā)展”的工作定位相一致，以低保為基礎，考慮發(fā)展生產、增加收入的需要，有助于縮小收入差距。

第三，這個標準與各省提出的自定扶貧標準的想法應基本一致，目前各省初步確定的扶貧標準一般在本省上年農民人均純收入25－50%之間，分省平均值約為2200元。

第四，這個標準要穩(wěn)妥可行。只要我們不斷鞏固和完善大扶貧的工作格局，不斷加大投入和工作力度，經過努力，可以實現新標準下扶貧對象“兩不愁、三保障”的奮斗目標。

范小建指出，根據測算，以農民人均純收入2300元為標準，到2011年年底，對應的扶貧對象規(guī)模約為1.28億人，占農村戶籍人口比例約為13.4%。

提高扶貧標準，是扶貧事業(yè)取得巨大成就、扶貧工作進入新階段、向更高目標邁進的必然要求，是社會的發(fā)展和進步。新標準覆蓋了更多扶貧對象，有利于鞏固溫飽成果，加快脫貧致富，又充分體現了中央解決好農村民生問題、努力縮小城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差距的堅強決心。

中國扶貧開發(fā)轉入新階段

2001年，我們曾以國務院新聞辦的名義對外發(fā)布了《中國的農村扶貧開發(fā)》白皮書，對改革開放到2000年我國扶貧開發(fā)的歷程和成就進展、政策措施、實施途徑及特殊群體幫扶等，做了詳細闡述，并對新世紀前十年的扶貧開發(fā)進行了展望，這對宣傳中國扶貧開發(fā)起到了十分積極的作用。

范小建指出，截至2010年底，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》確定的目標和任務已全面完成，我國農村扶貧工作取得了新進展，農村居民的生存和溫飽問題基本解決，走出了一條中國特色的扶貧開發(fā)道路。我國的扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

為了充分展示本世紀第一個十年中國農村扶貧開發(fā)的成就，激勵中國人民奪取全面建設小康社會勝利的決心，并爭取國際社會繼續(xù)關心和支持我國農村扶貧工作，我們決定再次發(fā)表白皮書，就近十年來我國農村扶貧開發(fā)取得的進展向國內外再做一介紹。

十年來，扶貧開發(fā)取得的巨大成就主要有：農村貧困人口大幅度下降，從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬，占農村人口的比重從10．2％下降到2．8％；貧困地區(qū)農民收入水平大幅度提高，2001－2010年，重點縣農民人均純收入從1276元增加到3273元，年均增長11％（未扣除物價因素）。同時，貧困地區(qū)生產生活條件和基礎設施狀況明顯改善，基本公共服務能力持續(xù)加強，貧困人口的生活質量和綜合素質不斷提升，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制，貧困地區(qū)經濟社會面貌發(fā)生了深刻變化。

扶貧開發(fā)取得的巨大成就，為我國經濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團結、邊疆鞏固和構建和諧社會發(fā)揮了重要作用。不僅是我國經濟社會發(fā)展的突出亮點，也為全球減貧事業(yè)做出了重大貢獻。

而扶貧開發(fā)成就的取得，是多方面政策綜合作用的結果。首先，多年來國家宏觀經濟的快速發(fā)展為扶貧開發(fā)奠定了物質基礎。第二，《綱要》實施期間，國家不斷加大統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的力度，相繼出臺了一系列區(qū)域發(fā)展政策，在深入推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略的同時，促進西藏和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)、新疆、廣西、重慶、寧夏、甘肅、內蒙古、云南等地經濟社會發(fā)展。第三，國家實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村與“多予少取放活”的方針，全面促進農村經濟的發(fā)展。如全面取消農業(yè)稅，推行集體林權制度改革，實施種糧農民各類補貼，實行農村義務教育“兩免一補”，建立農村最低生活保障制度和新型農村合作醫(yī)療制度，開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點等。第四，國家不斷加大扶貧投入和工作力度。2007年以后，在農村全面建立最低生活保障制度，對維持基本生存做了制度性的安排。標準不斷提高，規(guī)模不斷擴大。十年來，各級財政累計投入扶貧開發(fā)的資金達到2043．8億元，其中中央財政投入達1440．4億元。同時，各級政府不斷完善扶貧開發(fā)工作機構，實行扶貧開發(fā)工作責任制，提高扶貧政策執(zhí)行力。

具體工作中，我們堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧相結合，堅持外部支持和自力更生相結合，堅持開發(fā)式扶貧和社會保障相結合，采取綜合手段，全方位、多角度促進我國減貧事業(yè)發(fā)展。

未來十年我國農村扶貧

開發(fā)的基本思路及困難

在取得巨大成就的背后，我國農村扶貧工作還面臨著很多困難和問題。對此，范小建指出，雖然我國的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成就，但仍需清醒地看到，我國仍處在社會主義初級階段，經濟社會發(fā)展的總體水平還不高，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，制約貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾依然存在，貧困地區(qū)特別是集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對滯后。在發(fā)展階段轉換和結構調整加快的雙重背景下，新舊矛盾相互交織，不平衡、不穩(wěn)定、不協調的問題增多。這些困難和問題加大了扶貧開發(fā)的工作難度，新階段的扶貧開發(fā)工作任務依舊十分艱巨。

首先，扶貧對象規(guī)模依然龐大。按照國家現行扶貧標準，到2010年扶貧對象2688萬，占農村總人口的2．8％，比例雖然不高，但規(guī)模不小。如果參考所謂“國際標準”，規(guī)模會更大。

其次，特殊貧困矛盾突出。特殊貧困現象在西部地區(qū)，主要是集中在民族地區(qū)和邊境地區(qū)；在中部集中在老區(qū)和山區(qū)；東部有少量的連片貧困區(qū)，主要是內部發(fā)展差距問題。特殊類型貧困地區(qū)是扶貧任務最艱巨的地方。

同時，返貧壓力也很大。在我國現有貧困人口當中，有2/3屬于返貧性質，十分脆弱，處于極不穩(wěn)定的狀態(tài)。市場沖擊成為返貧的重要因素，經濟波動對貧困地區(qū)影響很大。同時，中國現在的貧困人口，相當一部分分布在自然災害相當嚴重、生態(tài)非常脆弱的地方，而且防災抗災能力相對不足，在氣候變暖，極端氣候事件頻發(fā)的情況下，這些人很容易返貧。

還有就是收入差距擴大、相對貧困凸顯問題。2010年農民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入差距達到1.3萬元，城鄉(xiāng)居民收入水平差距擴大到3.231。同時，農村內部收入差距也在擴大，2010年農村內部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。在收入差距逐步拉大的同時，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間基本公共服務水平的差距也不小。這些問題越來越引發(fā)我們的困擾與擔憂。

在談到未來十年我國農村扶貧開發(fā)的基本思路時，范小建指出今后十年農村扶貧開發(fā)的總體目標可以簡單概括為“兩不愁，三保障”，即到2020年，穩(wěn)步實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。除此以外，還要實現貧困地區(qū)農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。

把扶貧標準以下具備勞動能力的農村人口作為主要對象。把六盤山區(qū)等11個連片特困地區(qū)和國家已經明確實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州作為重點區(qū)域，這是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。此外，要做好連片特困地區(qū)以外的重點縣和貧困村的扶貧工作。把穩(wěn)定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務，把開發(fā)式扶貧作為基本方針，實行農村扶貧開發(fā)和低保兩項制度有效銜接，把堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”作為工作格局，進一步加大投入力度，強化政策措施，堅持政府主導，堅持統(tǒng)籌發(fā)展，更加注重經濟發(fā)展方式轉變，更加注重增強自我發(fā)展能力，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題，努力推動貧困地區(qū)經濟社會更好更快發(fā)展。

我國的貧困分布帶有明顯的區(qū)域性特征。上世紀八十年代也曾劃分過18個片區(qū)，后來逐步調整為扶貧工作重點縣。經過近三十年的發(fā)展，面上的貧困有了較大緩解，但發(fā)展不平衡的矛盾卻顯得比較突出。隨著國家經濟實力的增強，進一步強調把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，符合實現全面建設小康社會目標的客觀要求。解決好這些地區(qū)的貧困問題，對于新形勢下政治穩(wěn)定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧、生態(tài)安全都具有特殊重要的意義。

此外，《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》還把對少數民族、婦女兒童和殘疾人的扶貧開發(fā)納入規(guī)劃，統(tǒng)一組織，同步實施，同等條件下優(yōu)先安排，加大支持力度。繼續(xù)開展興邊富民行動，幫助人口較少民族脫貧致富。推動貧困家庭婦女積極參與全國婦女“雙學雙比”活動，關注留守婦女和兒童的貧困問題。制定實施農村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)，提高農村殘疾人生存和發(fā)展能力。