中國增長(zhǎng)奇跡中的制度與政策作用分析

[摘 要]世界各國貧富差距顯著，對(duì)于造成國富國窮的原因增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)研究提出了“政策說”和“制度說”兩種假說。前者認(rèn)為制度調(diào)整并非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提，窮國可以通過政策改革刺激資本投資和技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，而后者認(rèn)為二戰(zhàn)后發(fā)展實(shí)踐表明只有進(jìn)行制度變革才能獲得持續(xù)和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一國的制度質(zhì)量高低對(duì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)績(jī)效有決定性影響。文章分析了中國增長(zhǎng)奇跡中的制度和政策作用，認(rèn)為中國宏觀政策至關(guān)重要，而在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)制度等方面的改進(jìn)也是長(zhǎng)期保持高增長(zhǎng)必不可少的，中國案例對(duì)兩種假說都不構(gòu)成反例。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；制度治理；增長(zhǎng)政策

[中圖分類號(hào)] F124.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ [文章編號(hào)] 1673-0461（2011）12-0014-03

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定了一國長(zhǎng)期的的生活水平和福利狀態(tài)，以至于諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主小羅伯特·E·盧卡斯說，“一個(gè)人一旦開始思考這些問題，他就很難再去思考其他問題”（Lucas，1988）。學(xué)者們利用Solow（1956）開創(chuàng)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分析框架對(duì)“一國為什么增長(zhǎng)”以及“國富國窮”問題提供了不同的解釋和建議，特別是二戰(zhàn)以后世界銀行和國際貨幣基金組織基于這些理論分析指導(dǎo)發(fā)展中國家的增長(zhǎng)實(shí)踐。本文考察了已有文獻(xiàn)關(guān)于增長(zhǎng)的“政策說”和“制度說”，用來分析中國增長(zhǎng)奇跡中制度和政策的作用。

一、政策是否有增長(zhǎng)作用

宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)一國增長(zhǎng)率的高低有影響嗎？增長(zhǎng)模型認(rèn)為不論是要素積累還是技術(shù)進(jìn)步都受到該國稅率水平、宏觀穩(wěn)定、金融發(fā)展、匯率和外貿(mào)的影響，這些政策變量是否有利于增長(zhǎng)對(duì)于國家貧富有直接影響，也是世界銀行和國際貨幣基金組織等國際機(jī)構(gòu)的主要理論基礎(chǔ)，即著名的“華盛頓共識(shí)（Wahsington Census）”。根據(jù)第一代“華盛頓共識(shí)”，實(shí)施財(cái)政紀(jì)律、控制通脹、金融發(fā)展、對(duì)外開放利用全球化等都是一國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的充分必要條件。對(duì)于政策作用的增長(zhǎng)作用評(píng)價(jià)，筆者從兩方面尋找證據(jù)，一方面利用學(xué)者們豐富的跨國增長(zhǎng)實(shí)證研究看第一代“華盛頓共識(shí)”所提出的那些政策主張效果如何；另一方面考察世界銀行的“調(diào)整貸款”實(shí)踐是否真正帶來了增長(zhǎng)。

1. 跨國增長(zhǎng)回歸的證據(jù)

早期的研究通常認(rèn)為好的宏觀政策會(huì)帶來高增長(zhǎng)，如Easterly and Rebelo（1993a，1993b）考察了財(cái)政政策的增長(zhǎng)效應(yīng)，Levine， Loayza and Beck（2000）確認(rèn)了金融中介發(fā)展水平會(huì)影響一國發(fā)展快慢，F(xiàn)rankel and Romer（1999）使用地理因素作為貿(mào)易開放的工具變量，發(fā)現(xiàn)貿(mào)易對(duì)收入有很強(qiáng)的正因果效應(yīng)。 Easterly（2005）[1]在討論已有實(shí)證研究的基礎(chǔ)上利用新的數(shù)據(jù)集提供了一個(gè)全面的政策因素增長(zhǎng)效應(yīng)的考察，考察的政策變量包括通貨膨脹、財(cái)政收支、匯率實(shí)際高估、黑市匯率升水、金融深化、貿(mào)易開放。初步回歸結(jié)果顯示如果所有六個(gè)政策變量同時(shí)提高一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差水平，會(huì)使得人均收入增長(zhǎng)率提高3個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步分析卻看到一旦排除那些“極端”樣本國家，所有六個(gè)政策變量在回歸中會(huì)立刻變得不顯著。因此回歸結(jié)果提示人們，“那些在這些政策值上沒有極端情形的國家，沒有很強(qiáng)的理由去期待溫和的政策改變能帶來增長(zhǎng)效應(yīng)”。比如一國的通貨膨脹水平并沒有非常高的話（Easterly定義為不超過35%），政府的反通脹措施對(duì)該國的增長(zhǎng)率可能效果有限。他認(rèn)為現(xiàn)有實(shí)證研究讓我們知道，“好政策帶來高增長(zhǎng)”的認(rèn)識(shí)無法在數(shù)據(jù)中得到支持，當(dāng)然非常糟糕的政策環(huán)境會(huì)使一國毫無增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。

2. 調(diào)整帶來增長(zhǎng)

“伴隨增長(zhǎng)的調(diào)整（adjustment with growth）”曾是20世紀(jì)80年代流行一時(shí)的解決發(fā)展問題的口號(hào)，世界銀行和國際基金組織嘗試通過發(fā)放調(diào)整貸款（adjustment loans）來促使發(fā)展中國家進(jìn)行政策改革，伊斯特利（2005）[2]在《在增長(zhǎng)的迷霧中求索》一書第六章對(duì)這種貸款的實(shí)際效果進(jìn)行了分析，一些案例如加納、泰國、秘魯成功了，但大部分都失敗了，有些情形下如贊比亞接受了貸款但政策調(diào)整沒有發(fā)生，而另一些情形下如阿根廷缺乏深層次的改革盡管短期壓低通貨膨脹但長(zhǎng)期積累了巨額債務(wù)，抑制通貨膨脹的努力最終失敗。簡(jiǎn)單依靠國際組織激勵(lì)和干預(yù)來促使一國采取好的政策似乎是無效的。這就啟示我們追問政策背后的決定力量，看到的好政策與糟糕政策究竟來自哪里。

二、制度是重要的

Acemoglu et al（2003）考察了一國的制度質(zhì)量與宏觀政策的關(guān)系，他們發(fā)現(xiàn)制度質(zhì)量低下的國家通常更可能實(shí)施高通貨膨脹、巨額財(cái)政赤字等扭曲性政策，這些糟糕宏觀政策是該國制度質(zhì)量不佳的表現(xiàn)，其增長(zhǎng)緩慢與其說是由宏觀政策帶來的，不如說更應(yīng)歸因于制度這一根本性因素。

什么是制度？North（1990）認(rèn)為，“制度是社會(huì)中的博弈規(guī)則，或者更正式的說是人為設(shè)計(jì)的型塑人類互動(dòng)的一些約束”，不論政治制度、社會(huì)制度還是經(jīng)濟(jì)制度，“它們的實(shí)質(zhì)在于構(gòu)成了人類交易的激勵(lì)結(jié)構(gòu)”。Acemoglu（2009）[3]認(rèn)為與經(jīng)濟(jì)學(xué)最相關(guān)的經(jīng)濟(jì)制度包括產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)存在與發(fā)揮功能以及個(gè)人與企業(yè)可利用的合約機(jī)會(huì)。Easterly（2005）把制度看到深層次的社會(huì)安排，包括產(chǎn)權(quán)、法治、法律傳統(tǒng)、個(gè)人間的信任、政府的民主責(zé)任制以及人權(quán)。

對(duì)于制度在一國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性，Acemoglu et al （2001，2002）考察“殖民地實(shí)驗(yàn)”這樣一個(gè)類似自然實(shí)驗(yàn)的歷史現(xiàn)象，特別是引入殖民者死亡率作為制度的工具變量，在制度變量與增長(zhǎng)績(jī)效間建立了因果聯(lián)系，認(rèn)為殖民者為死亡率低的殖民地帶來了良好制度，恰恰在這些建立了良好制度的國家今天處于高收入水平，因此能夠作為制度是增長(zhǎng)決定性因素的證據(jù)。今天國家間收入水平的差異可能是制度與政策共同作用的結(jié)果，大多數(shù)研究或者關(guān)注政策的增長(zhǎng)效應(yīng)，或者集中考察制度對(duì)增長(zhǎng)的因果效應(yīng)，但宏觀政策可能根源于制度因素，這就啟示我們?cè)谠鲩L(zhǎng)回歸中同時(shí)控制制度和增長(zhǎng)效應(yīng)。Easterly and Levine（2003）[4]把政策因素和制度因素放在一起，回歸分析發(fā)現(xiàn)在控制住宏觀政策變量后，制度變量仍然解釋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國別差異，三個(gè)宏觀政策變量（通貨膨脹、貿(mào)易政策和實(shí)際匯率高估）在回歸中不顯著，而且是否加入宏觀政策變量并不改變制度變量增長(zhǎng)效應(yīng)的大小，糟糕的政策可能只是增長(zhǎng)回歸中糟糕制度的代理變量。這樣跨國增長(zhǎng)計(jì)量結(jié)果表明控制住稟賦和制度的增長(zhǎng)作用后，我們沒能拒絕“宏觀政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無影響”的假設(shè)。

基于這些學(xué)術(shù)進(jìn)展和轉(zhuǎn)軌國家的痛苦經(jīng)驗(yàn)，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到了第一代“華盛頓共識(shí)”的不足，在新的改革處方中引入制度因素，形成了第二代“華盛頓共識(shí)”。

三、也許制度只是政策選項(xiàng)

“制度決定增長(zhǎng)”的觀點(diǎn)將今天國家發(fā)展差異歸因于歷史上殖民時(shí)期遺留的作用，似乎今天的國家繁榮是注定的，但這與二戰(zhàn)后年東亞國家出現(xiàn)的“增長(zhǎng)奇跡”現(xiàn)象不符。新加坡被歸為獨(dú)裁體制卻增長(zhǎng)迅速，而“亞洲四小龍”之一的韓國高增長(zhǎng)的20世紀(jì)60年代和70年代同樣處于獨(dú)裁統(tǒng)治下，只是在之后才轉(zhuǎn)向民主政體。基于這些事實(shí)Glaeser et al（2004）對(duì)Acemoglu等人的研究提出了質(zhì)疑，他們認(rèn)為現(xiàn)有文獻(xiàn)中使用的三類度量制度質(zhì)量的指標(biāo)都是有問題的，如果把制度看作規(guī)則和約束的話，現(xiàn)有指標(biāo)只是粗略表示了規(guī)則結(jié)果，同時(shí)度量結(jié)果也不符合制度穩(wěn)定性特征。而他們對(duì)于將殖民者死亡率作為制度的工具變量表示質(zhì)疑，通過檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)殖民者死亡率與人力資本變量高度相關(guān)，不能作為制度的理想工具變量，與其說殖民者給“新世界”帶去的是制度，不如說是人力資本。他們認(rèn)為掠奪風(fēng)險(xiǎn)高低可以是政策選項(xiàng)，即使獨(dú)裁者也可能有意愿保護(hù)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而人力資本投資又能夠依靠教育作用使得一國從獨(dú)裁體制走向民主，這樣一些人主張的“民主是增長(zhǎng)的前提”可能不成立。對(duì)于限于貧困陷阱中的國家而言，民主化改革絕不是第一位的，重要的是投資人力資本啟動(dòng)增長(zhǎng)，之后民主化便是自然而然的事。

四、中國案例說明了什么

改革開放三十年來中國年均GDP增長(zhǎng)率接近10%，使得中國在2010年超越日本成為第二大經(jīng)濟(jì)體。中國高增長(zhǎng)案例支持了“政策說”還是“制度說”呢？似乎兩方都能從中找到支持性證據(jù)。

“政策說”認(rèn)為中國是缺乏良好制度卻實(shí)現(xiàn)了高增長(zhǎng)的典型，比如中國法制很糟糕，市場(chǎng)運(yùn)行存在缺陷，資金土地等要素市場(chǎng)受到管制，但在一系列指標(biāo)上卻同“華盛頓共識(shí)”相符合，比如出口導(dǎo)向戰(zhàn)略促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開放，通過優(yōu)惠政策吸引外國直接投資大規(guī)模流入，國有企業(yè)民營(yíng)化改革讓市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制發(fā)揮作用，盡管出現(xiàn)了若干次高通脹，但都很快被壓制住，總體上中國的通貨膨脹水平并不高，政府負(fù)債水平很低，宏觀環(huán)境穩(wěn)定。“制度說”認(rèn)為中國并沒有違背“制度決定增長(zhǎng)”這一經(jīng)濟(jì)命題，表面上說對(duì)比西方發(fā)達(dá)國家來看中國的制度很糟糕，但難以想象中國沒有制度改善卻出現(xiàn)如此增長(zhǎng)奇跡，考察中國案例更重要的是觀察其中的制度改進(jìn)方面，伴隨制度改進(jìn)的高增長(zhǎng)恰恰證實(shí)了“制度說”，證實(shí)這些制度方面的進(jìn)步帶來了“中國速度”。Larry Summers（2003）認(rèn)為增長(zhǎng)要具備三個(gè)前提，“國家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度完全取決于三個(gè)因素：通過貿(mào)易和投資與全球經(jīng)濟(jì)整合的能力，保持可持續(xù)的政府財(cái)政和穩(wěn)健貨幣的能力，以及營(yíng)造有利于契約執(zhí)行和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度環(huán)境的能力。我愿意挑戰(zhàn)所有人，去找出一個(gè)具備了這三種能力而沒有實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的國家”。從這三個(gè)方面看，中國并不構(gòu)成反例，分析中國在這三個(gè)方面的改進(jìn)對(duì)于理解中國增長(zhǎng)的性質(zhì)特別重要。比如“與全球經(jīng)濟(jì)整合的能力”經(jīng)濟(jì)學(xué)可以論證其對(duì)于持續(xù)增長(zhǎng)的重要性，對(duì)于如何具備這種能力則很難提出一套可操作的政策措施，這反過來為政策制定者提供了基于各國環(huán)境與約束實(shí)施不同政策的空間和靈活性。

錢穎一[5]在一篇名為《中國改革是如何成功的》的文章中認(rèn)為中國并沒有遵從來自西方的所謂“私有化、自由化、穩(wěn)定化”改革建議，而是從中國現(xiàn)實(shí)約束出發(fā)選擇改革路徑，成功的制度變革包括價(jià)格雙軌制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度、銀行存款匿名制以及中國特色的財(cái)政聯(lián)邦主義，這些改革在引入激勵(lì)和市場(chǎng)的同時(shí)不觸動(dòng)改革者利益，是一種激勵(lì)相容的改革模式。這是這種改革思維方式造就了中國高增長(zhǎng)奇跡和轉(zhuǎn)軌成功。對(duì)于中國實(shí)施的這種并非完美的制度改革錢穎一稱為“過渡式制度（transitional institutions）”，需要向最優(yōu)制度過渡，否則中國的增長(zhǎng)可能也是暫時(shí)的。

Rodick（2008）[6]指出今天世界面對(duì)發(fā)展問題的處方已經(jīng)從“把價(jià)格搞對(duì)（getting prices right）”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍阎贫雀銓?duì)（getting institutions right）”，這充分體現(xiàn)了制度改革對(duì)增長(zhǎng)的重要性，但面對(duì)制度清單時(shí)仍然會(huì)無所適從。他基于次優(yōu)原理提出了“次優(yōu)制度（second best institutions）”，認(rèn)為最優(yōu)制度并非最合適的制度，在治理發(fā)展問題中更應(yīng)關(guān)注面臨的制度改革政治約束。他在探討中國案例時(shí)認(rèn)為中國乃至東亞國家增長(zhǎng)實(shí)踐給發(fā)展中國家?guī)砹讼Ｍ鶐淼膯⑹居袃牲c(diǎn)：①制度功能與制度形式并不一一對(duì)應(yīng)，我們強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)于激勵(lì)投資的重要性，但可以通過不同的方式做到；②啟動(dòng)增長(zhǎng)和維持增長(zhǎng)不是一回事，他認(rèn)為啟動(dòng)增長(zhǎng)可能只需要有限的制度變動(dòng)，但經(jīng)濟(jì)起飛后維持增長(zhǎng)對(duì)制度的要求會(huì)大大提高，需要“使國民經(jīng)濟(jì)維持生產(chǎn)活力和具有抵御各種沖擊的能力”（Rodrik，2005[7]）。這種分析契合了中國面臨的制度難題，繼續(xù)保持高增長(zhǎng)的難度越來越大，而隨著日益融入世界經(jīng)濟(jì)，面臨外部沖擊風(fēng)險(xiǎn)加大，都要求我們進(jìn)一步調(diào)整制度結(jié)構(gòu)，塑造有利于增長(zhǎng)的制度環(huán)境。