宏觀調控中的中央與地方博弈分析

摘要 中央和地方之間的博弈會直接影響宏觀調控是否能達到預期的效果。鋼鐵產業是我國上一輪緊縮性調控的重點產業之一，調控過程中中央和地方之間的博弈也表現得較為突出。河北省是我國的鋼鐵大省，同時也存在產業集中度低、產品結構雷同、技術含量低、缺乏市場競爭力，眾多民營中小鋼廠遍地開花等一系列問題，一直是中央鋼鐵產業調整的重點地區。通過分析2004年～2008年河北鋼鐵調控過程中的中央和地方博弈，可以得出：中央行政性的調控會遇到地方政府和企業較為嚴重的抵制；中央調控政策并不一定符合經濟實際，地方政府和企業更能感受到經濟環境和產業形勢的變化；行政的手段遠不如市場的手段更能夠有效的調節企業的投資行為。

關鍵詞 中央政府；地方政府；宏觀調控；鋼鐵產業

中圖分類號 F062.9［文獻標識碼］ Ａ文章編號1673-0461（2011）11-0010-07

宏觀調控政策主要是由中央政府制定，統一的政策執行如貨幣政策、中央財政政策是中央政府能夠控制的，但更多的行政手段調控政策執行要依賴地方政府。地方政府執行政策的激勵就成為決定宏觀調控政策效果的關鍵。緊縮性的宏觀調控中，地方政府和地方企業與中央宏觀調控部門之間存在較為顯著的利益沖突，這種利益沖突表現為宏觀調控政策執行中的博弈。國內學者主要從理論角度來分析宏觀調控中中央和地方之間的博弈，很少有通過調研或案例的方式來探討宏觀調控尤其是緊縮性調控過程中中央和地方各主體之間的具體行為。鋼鐵產業是上一輪緊縮（2004 年~2008年）調控的重點，在鋼鐵產業調控中，中央和地方之間的博弈表現的最為突出。

河北省是中國的鋼鐵大省，年產量一直處于全國第一的位置。2007年全國生鐵產量

47，651.63萬噸、粗鋼產量48，928.8萬噸、鋼材產量56，560.87萬噸，河北的產量分別為生鐵10，523.01萬噸、粗鋼10，569.29萬噸、鋼材10，313.65萬噸，占全國產量的22%、22%和18%。河北是中國的鋼鐵大省，卻不是鋼鐵強省，中國鋼鐵行業存在的眾多問題在河北都表現的極為突出。眾多學者和政府宏觀調控部門都認為，河北鋼鐵產業存在嚴重的產業集中度低、產品結構雷同、技術含量低、缺乏市場競爭力，眾多民營中小鋼廠遍地開花，面臨著較為嚴重資源風險、環境風險和市場風險。每一次中央的宏觀調控，河北鋼鐵產業都成為各界批評的對象。從2004年開始的鋼鐵產業調控政策實行以來，河北鋼鐵產業的發展模式受到中央宏觀調控部門的嚴厲批評，但調控政策并沒有限制住河北鋼鐵產業的發展。①

一、河北鋼鐵業發展狀況

2000年之后河北鋼鐵產業一直在中國鋼鐵行業中占有重要地位，2007年河北鋼鐵產量占到全國鋼鐵產量的1/5。河北鋼鐵快速發展有歷史原因，也有自己的優勢：河北是中國的主要鐵礦蘊藏省份，中國鐵礦產量第一大省；位于京津冀環渤海經濟圈，市場容量和市場潛力最大的區域之一，鐵路、公路、海運交通便利；鋼鐵產業基礎優勢，形成了以唐山鋼鐵、邯鄲鋼鐵為首的大型鋼鐵企業，培養了大批管理、技術人才和產業工人，形成了包括鐵礦石采選、焦化、煉鐵、煉鋼、設計等完整的工業體系。2008年前三季度，河北省生產生鐵8，776.03萬噸、粗鋼8，883.49萬噸、鋼材8，667.03萬噸，比去年同期分別增長7.43%、6.07%和12.86%，占全國總量的比重分別為23.93%、22.72%和19.47%。全省生鐵和鋼材產量增幅比全國增幅分別提高2.38和4.77個百分點。②

注：2008年數據為1月～9月份數據，來源于中經網數據有限公司：《中國鋼鐵行業分析報告（2008年第3季度）》。

鋼鐵產能增長速度可以從一個側面反映出鋼鐵行業投資增長情況。以鋼材產量為例，全國鋼材產量2001年~2007年一直保持在20%的增長速度，而河北省的增長速度遠超過全國增長速度，最高年份到48.58%的增長率。在國家強烈限制鋼鐵行業擴張的背景下，2008年第一季度從各地區鋼鐵項目投資情況來看，河北、遼寧、上海位居前三位，尤其是河北省2008年一季度同期增長了100%以上。一季度完成投資最多的十省市為河北、遼寧、上海、安徽、江蘇、湖北、天津、山西、廣西以及江西，這十個省市占全國鋼鐵完成投資額的79.7%。

資料來源：中經網數據有限公司：《中國鋼鐵行業分析報告（2008年第1季度）》。

從河北鋼鐵產業的結構來看，民營企業的產量大致占到全省產量的67%左右，鋼產量約在7，000 萬噸~7，500萬噸。河北鋼鐵主要銷售地為河北、北京、天津，部分南部地區，50% ~60%省內消費，加上北京天津的話達到60% ~70%，余下銷往其他省市，不到10%出口。

2008年7月之后，由于國內市場成本升高，價格走低，1 月~11月，河北鋼鐵行業利潤降低13.23%，同期全國下降13.7%；出口方面，自9月份以后，鋼材出口持續下滑，月度出口由65萬噸下滑到23萬噸。③本文調研的數據為2008年

1月~7月份鋼鐵產量增長幅度為10.04%，而7月份之后市場價格急劇下降，只有70%左右的企業正常生產，停產、半停產的企業達到30%。

河北鋼鐵產業存在的主要問題是產業集中度偏低，企業規模小、數量多，產品的科技含量和技術含量低，產品結構主要集中在中低端產品，高附加值的高端產品比例較低。河北省鋼鐵產品以紋鋼、小型材、中型材、線材等鋼材產品為主，利潤空間較小，高附加值和高技術的不銹鋼板、硅鋼片、熱軋薄板、冷軋薄板等生產能力不足，需要進口。河北鋼鐵行業還普遍存在著高能耗、高污染、低效率，國際上早已經淘汰的工藝和裝備大量存在，眾多的中小民營鋼鐵企業還在大量使用國家要求淘汰的設備，造成的能耗高、污染嚴重的現象。這也成為河北鋼鐵行業遭到中央和社會各界嚴厲批評的焦點所在。這些問題需要從發展的角度來看待，應當用發展的眼光看待發展中的問題，通過發展來解決發展中存在的問題。

二、河北鋼鐵行業調控中的主體行為

河北鋼鐵行業因為存在被中央調控部門認為的企業數量多、規模小、產業集中度低，中地端產品為主，科技含量低，能耗高、污染嚴重等問題，一直是中央宏觀調控部門關注的重點。在本輪經濟增長過程中，河北鋼鐵產業卻出現了遠遠超過國內行業平均增長速度，發展并沒有被限制住的情況，從一個側面反映出鋼鐵調控方面中央和地方之間存在著比較激烈的博弈。本文主要以從2004年開始的調控來闡述這個問題。

1. 中央鋼鐵宏觀調控

中國經濟有明顯的政治周期，2003年是政府換屆的第一年，各地區投資熱情高漲，2004年中央認為固定資產投資出現過熱的征兆，對鋼鐵等行業采取了調控措施。的2003 年12 月23 日，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于制止鋼鐵電解鋁水泥行業盲目投資若干意見的通知》，[1]并沒有取得預期的結果。2004 年

2 月4 日，國務院召開嚴格控制部分行業過度投資電視電話會議，要求各地對鋼鐵、電解鋁、水泥投資建設項目進行認真清理，并將結果上報，國務院將派出聯合檢查組赴重點地區進行督促檢查。2 月9 日國家環保總局發出緊急通知，要求加大對鋼鐵、電解鋁和水泥生產企業的環境保護審查力度。

4 月上旬，銀監會組成5個檢查組，對廣東、浙江、河南、河北、湖北、江西、江蘇7 省部分銀行業金融機構對鋼鐵等行業貸款進行重點檢查。

4 月26 日，國務院發出通知，決定適當提高鋼鐵、電解鋁、水泥、房地產開發固定資產投資項目資本金比例，鋼鐵由25%及以上提高到40%及以上。[2]4 月28 日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，責成江蘇省和有關部門對江蘇鐵本鋼鐵有限公司違規建設鋼鐵項目有關責任人作出處理。[3]4 月29 日，國務院辦公廳同時發出兩份通知：一份緊急通知是決定集中半年左右時間，繼續深入開展土地市場治理整頓。一份是通知對所有在建、擬建固定資產投資項目進行一次全面清理，重點清理鋼鐵、電解鋁、水泥等項目，以及2004 年以來新開工的所有項目，時限為1個半月。6 月下旬了抑制高耗能行業盲目發展，促進技術進步和產業結構升級，提高能源利用效率，本次電價調整時，國家發展改革委還對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個高耗能行業按照國家產業政策的要求，區分淘汰類、限制類、允許和鼓勵類企業試行差別電價。

從后來的情況來看，2004年中央的宏觀調控方向出現了錯誤，當時固定資產投資以及鋼鐵、水泥、電解鋁等領域的投資是符合國民經濟增長需要的，這輪投資增長是居民住宅和城市建設需求增加推動，具有現實基礎。2005年中央開始調整對鋼鐵的調控政策，并沒有再出臺嚴厲的調控措施。

2005年7月8日，國家發改委出臺了《鋼鐵產業發展政策》，2010年，鋼鐵冶煉企業數量較大幅度減少，國內排名前十位的鋼鐵企業集團鋼產量占全國產量的比例達到50%以上；2020年達到70%以上。鋼鐵企業必須發展余熱、余能回收發電，500萬噸以上規模的鋼鐵聯合企業，要努力做到電力自供有余，實現外供。2005年，全行業噸鋼綜合能耗降到0.76噸標煤、噸鋼可比能耗0.70噸標煤、噸鋼耗新水12噸以下；2010年分別降到0.73噸標煤、0.685噸標煤、8噸以下；2020年分別降到0.7噸標煤、0.64噸標煤、6噸以下。在2005年底以前，所有鋼鐵企業排放的污染物符合國家和地方規定的標準，主要污染物排放總量應符合地方環保部門核定的控制指標。華北地區水資源短缺，產能低水平過剩，應根據環保生態要求，重點搞好結構調整，兼并重組，嚴格控制生產廠點繼續增多和生產能力擴張。對首鋼實施搬遷，與河北省鋼鐵工業進行重組。國家對各類經濟類型的投資主體投資國內鋼鐵行業和國內企業投資境外鋼鐵領域的經濟活動實行必要的管理，投資鋼鐵項目需按規定報國家發展和改革委員會審批或核準。建設煉鐵、煉鋼、軋鋼等項目，企業自有資本金比例必須達到40%及以上。對不符合本產業發展政策和未經審批或違規審批的項目，國土資源部門不予辦理土地使用手續，工商管理部門不予登記，商務管理部門不批準合同和章程，金融機構不提供貸款和其它形式的授信支持，海關不予辦理免稅進口設備手續，質檢部門不予頒發生產許可證，環保部門不予審批項目環境影響評價文件和不予發放排污許可證。[4]

2006年6 月30 日，國家發改委發出《關于控制鋼鐵工業總量淘汰落后加快結構調整的通知》，該通知列出了淘汰落后生產能力的時間表：2007 年前重點淘汰200 立方米及以下高爐、20 噸及以下轉爐和電爐的落后能力；2010 年前淘汰300 立方米及以下高爐等其他落后裝備的能力，合計“十一五”期間，淘汰約1 億噸落后煉鐵生產能力。[5]

國家發改委《2007年產業結構調整目錄》公布限制類的有效容積1，000立方米以下或1，000立方米及以上、未同步配套煤粉噴吹裝置、除塵裝置、余壓發電裝置，能源消耗、新水耗量等達不到標準的煉鐵高爐項目和公稱容量120噸以下或公稱容量120噸及以上、未同步配套煤氣回收、除塵裝置，能源消耗、新水耗量等達不到標準的煉鋼轉爐項目，300立方米及以下的煉鐵高爐和20噸及以下轉爐被列為淘汰類。

2007年4 月27 日國務院專門召開鋼鐵工業關停和淘汰落后產能工作會議，部署關停和淘汰落后鋼鐵產能工作。在會上，發展改革委與北京等10 個主要鋼鐵生產省、自治區、直轄市人民政府簽訂《關停和淘汰落后鋼鐵生產能力責任書》。根據已簽訂的責任書，10 個省（區、市）涉及鋼鐵企業344 家，5 年需關停和淘汰落后煉鐵能力3，986 萬噸，落后煉鋼能力4，167 萬噸；今年要關停和淘汰落后煉鐵能力2，255 萬噸、落后煉鋼能力2，423 萬噸。[6]

2008 年1 月1 日起，焦炭、生鐵、普碳鋼坯等產品出口將實施25%的暫定關稅；鐵合金產品將加征20%關稅；不銹鋼、合金鋼坯錠等初級產品實施15%關稅；鋼材產品中，螺紋鋼、普通線材、普通棒材、窄帶鋼、焊管等產品加征15%關稅；大中型材維持10%關稅；熱軋板材包括熱卷和中厚板繼續保持5%稅率；冷軋等部分高附加值產品仍有5%退稅。[7]

通過上面的政策，可以看出，2004年中央主要是通過行政手段來控制鋼鐵行業投資增長，但是并沒有起到良好的效果，尤其是在處理“鐵本事件”之后，行政手段凸現出來的問題受到了社會各界的批評。2005年中央并沒有對鋼鐵行業繼續執行嚴厲的調控政策，調控的方式轉變為通過技術指標、環保、能耗、土地等方式來淘汰落后產能，但并沒有遏制住鋼鐵行業迅猛發展的態勢。2001年~2005年鋼鐵行業固定資產投資增長率均保持在30%以上的高水平，2003年的增長率竟然超過了100%，2006年在全國固定資產投資大幅增長的情況下，比上年反而下降2.5%，成為所有行業中唯一出現負增長的行業。通過上面數據可以看出在國家嚴厲控制鋼鐵產業發展的時期，無論從產量方面還是投資方面都沒有下降，在國家宏觀調控放松的情況下，鋼鐵投資的增長速度卻開始下滑。

中央鋼鐵宏觀調控政策并不是決定鋼鐵產業發展的最重要因素，決定鋼鐵產業發展最重要的是市場需求，當市場需求下滑時，鋼鐵企業通常比政府宏觀調控部門更加敏感，會提前作出市場反應。近幾年，中央通過環保、能耗、土地、技術等指標淘汰各地的落后產能也許能起到限制一部分落后生產能力，中央的產業結構調整并沒有起到作用，真正意義上的鋼鐵行業兼并重組很少發生，發生的也多是在國有企業之間，并且跨省的并購重組即使在國有企業也很難完成。在中國現階段，通過宏觀調控或者政府的行政手段并不能有效的達到政府預期的產業集中和技術進步的作用。

2. 河北省政府的調控行為

河北省雖然也出臺了一些調控政策，下達國家宏觀調控的文件，但并沒有嚴格執行，這一點可以從上文中河北省近年來鋼鐵產量和投資增長率的數據得出，也可以從河北省出臺的相關政策中得出。

2004年6月10日，在國家出臺嚴厲的鋼鐵行業調控政策的背景下，河北省政府發布了《河北省鋼鐵工業發展指導意見》指出隨著全球經濟一體化步伐的加快，我國將成為世界制造業的中心，需要大量高附加值、高技術含量的鋼鐵產品，從而為我省鋼鐵工業充分發揮鐵礦石、煤炭及冶金輔料等礦產資源蘊藏豐富、陸路和水路交通便利、靠近鋼材消費市場的優勢，實現鋼鐵強省戰略目標提供了良好的機遇。鋼鐵工業的主要任務：一是進一步改善產業布局，鼓勵和支持鋼鐵工業向沿海和有資源、有市場、環境容量大、發展空間廣的地區轉移。二是加快結構調整步伐，扶持一批國際上有影響、國內有競爭力的大集團、大公司，發展市場急需的高附加值、高技術含量產品。三是加強宏觀調節，促進鋼鐵工業持續、快速、協調、健康發展。[8]

2005年12月河北省政府發布了《全省鋼鐵工業生產運行座談會議紀要》的通知，指出鋼鐵行業發展的宏觀經濟環境仍是“兩個沒有改變”。一是國民經濟保持平穩較快增長的趨勢沒有改變。二是我國鋼鐵需求保持穩定增長的趨勢沒有改變。基于“兩個沒有改變”的判斷，各級各部門和有關企業把鋼鐵工業做大做強、使之成為全省戰略支撐產業的信心和決心也不能改變。[9]雖然會議上也指出要加快結構調整，提高競爭力，降低成本消耗，轉變增長方式調整落后產能等方面，但大力發展鋼鐵工業的決心并沒有因為國家的鋼鐵調控而改變。

2006年4月公布的《河北省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出鋼鐵產業的發展規劃。按照高端、精品、專業化、深加工方向，抓品種、抓質量、抓整合，增高減低，上大壓小，扶優汰劣，優化企業組織結構、產品結構、技術裝備結構和產業布局，提高產業集中度和技術水平。構筑唐鋼、邯鋼兩大千萬噸級企業集團，建設曹妃甸精品板材、承德釩鈦制品兩大基地，做優板帶材、棒線材、管材、型材、特種鋼和鋼材深加工六大產品系列。加快曹妃甸大鋼、邯鋼結構優化產業升級總體規劃等項目建設，實現由鋼鐵大省向鋼鐵強省轉變。

可見在中央實行嚴厲的鋼鐵產業調控政策的時期，河北省并沒有完全按照中央的意圖作出調整，仍然在大力發展鋼鐵產業。河北發展鋼鐵產業一方面是因為鋼鐵產業是河北省的第一支柱產業，是財政收入的主要來源，短期內對GDP增長有顯著貢獻；另一方面，河北的鋼鐵產業發展政策是基于對國民經濟增長和鋼鐵產業需求變化的預測，顯然河北省的觀點與中央宏觀調控部門的判斷并不一致，中央認為鋼鐵產業已經出現嚴重的過剩，而河北省則認為，鋼鐵市場需求還要持續增加，是產業發展的一個良好時機。后來的經濟發展情況，證明了河北省的判斷更符合國民經濟發展的情況。

由于河北省政府并沒有嚴格執行中央鋼鐵宏觀調控政策，2006年11月14日，國家發改委等四部委聯合發文《關于對河北省新增鋼鐵產能進行清理推動鋼鐵工業結構調整步伐的通知》，對河北省提出了批評。指出河北省一些地方以等量置換，改造落后的名義，越權審批或企業自行建設了一批鋼鐵項目，造成鋼鐵產能過度擴張。產業集中度低，低水平重復建設嚴重。要求河北省政府以2003年鋼產量為基數，對近三年來新增鐵、鋼、材產量或產能的企業項目進行檢查，并上報中央相關部門，貫徹落實《關于鋼鐵工業控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》的精神和規定要求。對仍違背國家宏觀調控政策，越權或不按有關規定審批的單位和責任人要追究責任。土地管理部門不得對這類項目提供土地；銀行監督管理部門要嚴密監控銀行金融機構對這類項目提供貸款的風險狀況。[10]可見中央調控部門對河北省鋼鐵行業并沒有執行中央宏觀調控政策采取了較為嚴厲的政策。

河北省政府開始部分執行中央鋼鐵宏觀調控政策，政策的執行主要集中在節能減排領域，在政府的文件中，也開始重點強調此方面的內容。政府規定鋼鐵行業2006年萬元增加值綜合能耗比2005年下降20%；噸鋼綜合能耗比2005年下降13%；噸鋼耗新水量比2005年下降36%；二氧化硫排放量比2005年下降15%；化學需氧量排放量比2005年下降15%；粉塵排放量比2005年下降15%；固體廢物綜合利用率提高到90%以上。[11]并對未達標的國企主要負責人和地方領導實行一票否決的制度。

之后，河北省鋼鐵行業投資力度并沒有出現較為顯著的下降，鋼鐵行業依然是河北省的第一大支柱產業。2008年1月18日河北省政府發布《關于推進經濟結構調整的若干意見》提出繼續鞏固壯大鋼鐵、裝備制造和石油化工三大戰略支撐產業。鋼鐵工業要按照“品種、質量、整合”方針，重點實施“246工程”，做大做強唐鋼、邯鋼特大型鋼鐵企業集團，建設曹妃甸精品鋼、承鋼釩鈦制品、邯鋼優質高檔板材、滄州渤海特種鋼鐵材料4大基地，打造板帶材、優質鋼棒材、管材、型材、鋼筋和鋼材深加工等6大產品系列。[12]

3. 基層政府的行為

這里所指的基層政府主要是地市或縣一級政府，這些地區基本上沒有國有企業或者國有企業的產值和利稅在整個地區中占有很小的比例，本地的經濟增長、財政收入和就業基本依賴于當地的民營經濟。這些地區的民營經濟通常會表現出嚴重的產業趨同，存在數量眾多的生產相同和相似產品的中小民營企業。在河北省鋼鐵行業中，邯鄲市下屬的武安市是最為典型。

武安被稱為“冶煉之鄉”，2008年，全市共有鋼鐵企業19家，總資產245億元，產能主要集中在前4、5家企業。1，000 立方米及以上的高爐有3座建成投入使用，并有3座在建，120噸的轉爐建成的有3座，在建1座。擁有2 X100萬噸的中厚板生產線，60萬噸的窄板生產線，中板有三條生產線，在建三條。有300多萬噸螺紋、輕軌、薄板、寬帶，寬帶的生產能力。整個武安

73萬人口，在鋼鐵行業直接就業人數接近10萬人。以2007年統計數據為例，2007年工業企業完成總產值781億元，增加值203億元，工業對經濟增長的貢獻率為82%。全年鋼鐵工業完成產值558億元，占工業比重達71.4%。納稅25.6億元，其中普陽、文豐、新金、東山、興華5家企業納稅超億元。文豐、新金、普陽等3家企業年銷售收入首次突破100億元大關。主要工業產品產量中，生鐵1，383.5萬噸，粗鋼1，224.9萬噸，鋼材680.7萬噸。全年全市出口總額1.8億美元，其中普陽、中普鋼鐵完成出口1.4億美元，占77.8%。④

鋼鐵行業是武安市經濟增長、財政收入和解決就業的支柱產業，大力發展鋼鐵行業就成為武安市經濟工作中的重中之重。武安市的鋼鐵企業全部是民營企業，政府對鋼鐵行業的扶持主要體現在，為鋼鐵行業發展提供政策方面的便利條件，如企業申請新項目，地方政府幫助申請項目審批，在土地和資金方面提供支持。面對中央和省政府的宏觀調控，當地政府采取變相的方式來提高本地鋼鐵企業的生產能力，例如對一些企業上馬新的項目只要在原有廠區范圍內的投資，就不算作新增投資，而列入技改投資，繞過投資政策限制。應對國家淘汰落后產能和節能減排要求，武安市通過財政支出的方式補貼生產企業，近幾年財政平均每年支出3億元~4億元用于落后產能淘汰補貼和環保投入補貼。

武安市盡一切所能來發展本地的鋼鐵產業，并且牽頭聯合11家鋼鐵企業+1家焦化企業成立了武安鋼鐵集團，集團是一個松散的組織，主要為了便于武安鋼鐵業向河北省和中央申請新項目時，容易通過審批。地方政府與鋼鐵企業之間已經形成了相對牢固的利益共同體，實質上這并不像批評者所認為的不利于市場經濟推進。政府并不決定和影響企業的投資、生產和經營管理，主要是為企業發展提供便利條件。

三、河北鋼鐵產業結構調整

河北鋼鐵產業結構調整一直是中央宏觀調控部門和河北省關注的重點。2006年11月14日，國家發改委等四部委聯合發布的《關于對河北省新增鋼鐵產能進行清理推動鋼鐵工業結構調整步伐的通知》中就對河北鋼鐵產業集中度低，低水平重復建設嚴重提出了批評。《通知》中指出河北省鋼鐵企業達202家，其中擁有煉鋼能力的企業88家，獨立煉鐵企業42家，獨立軋鋼企業72家。2005年河北省粗鋼產量超過500萬噸的鋼鐵企業只有3家，僅占河北省總產量的38.5％，煉鋼企業平均產量僅為83.9萬噸，低于全國平均水平。截至2004年底，河北省煉鐵能力為7，703萬噸，其中300立方米以下高爐煉鐵能力3，616萬噸，約占全省煉鐵能力的47％。

河北省政府也一直將鋼鐵行業結構調整作為工作重點，2004年6月10日，河北省政府發布了《河北省鋼鐵工業發展指導意見》指出進一步改善產業布局，加快結構調整步伐，扶持一批國際上有影響、國內有競爭力的大集團、大公司，發展市場急需的高附加值、高技術含量產品。在2008年之前，河北省的產業結構調整尤其是產業集中并沒有發生。2008年成立了將唐山鋼鐵集團和邯鄲鋼鐵集團合并成立了河北鋼鐵集團，除了行政性的合并之外，真正意義上的河北省鋼鐵行業產業重組并沒有發生。下面將分析河北鋼鐵集團重組和武安鋼鐵集團的形成。

1. 政府主導下的鋼鐵企業重組

2008年6月30日，河北鋼鐵集團有限公司正式掛牌成立，集團總部位于河北省省會石家莊。按照2007年鋼產量計算，集團鋼產量超過

3，100萬噸，居全國首位。集團擁有唐鋼、邯鋼、宣鋼、承鋼、舞鋼、礦業、國貿、財達證券、衡板、京唐等10個全資或控股子公司，銷售總公司、采購總公司兩大分公司，總資產和年銷售收入雙雙突破1，700億元，現有員工13萬人。

河北鋼鐵集團成立是河北省國有鋼鐵重組的重大事件，標志著河北國有鋼鐵向單一集團公司合并。2008年之前，河北省最大的鋼鐵企業是唐山鋼鐵集團和邯鄲鋼鐵集團。河北鋼鐵產業重組的思路主要集中在兩大鋼鐵集團的定位，國有鋼鐵企業重組思路也經歷了多次變動。2002年撤銷冶金廳，同年規劃形成邯鄲、唐山兩個南北集團之路，加上搬遷到曹妃甸的首鋼形成河北省境內的三個鋼鐵集團。2005年5月，河北省正式公布了全省鋼鐵整合方案。提出組建南北兩大鋼鐵集團，即在河北省南部，以邯鋼為主，整合石鋼、邢鋼以及部分其他鋼鐵企業，建成南部大型鋼鐵集團；北部以唐鋼為主，整合宣鋼、承鋼以及部分其他鋼鐵企業，建成北部大型鋼鐵集團。2006年2月，唐鋼以國有資產劃撥方式將宣鋼、承鋼收入旗下，完成了北部鋼鐵集團的關鍵一步。邯鋼對南部鋼鐵的整合卻因石鋼和邢鋼的外資入股以及與地方民營企業所有制不同等原因一直無法真正推進。

2007年公布的《河北省2007年加快推進鋼鐵工業整合基本思路》中提出在新的唐鋼集團和邯鋼集團成功運行的基礎上，進而可考慮由北南兩個集團重組為一個年產5，000萬噸鋼以上的特大型鋼鐵企業集團，跨入國際鋼鐵集團前列，實現鋼鐵強省的目標。這就明確了河北國有鋼鐵企業重組的基本思路。[13]2008年6月30日，河北鋼鐵集團有限公司正式掛牌成立。

此次河北鋼鐵集團組建涉及的是國有資產重組，形成的方式也主要是同一所有者內部資產管理方式的重新配置，并不是真正意義上市場方式完成的資產重組。河北省政府組建河北鋼鐵集團的出發點主要是考慮以下幾個方面：①做大單一鋼鐵集團的規模，防止被其他鋼鐵集團吞并。在原有格局下，河北北部以唐山鋼鐵為主，首鋼一直有合并唐山鋼鐵的意圖。南部以邯鄲鋼鐵為主，寶鋼也意圖吞并邯鄲鋼鐵。如果按照這種思路，最重要的省屬鋼鐵企業的所有權很可能將流失到其它省份；②迅速作大本省國有企業。成立河北鋼鐵集團之后，河北鋼鐵集團成為中國鋼鐵年產量最大的企業。從企業的發展思路中也能看出，力爭到“十一五”末期，鋼產能達到5，000萬噸，建成全國最大、最具競爭力的優質建材基地、釩鈦制品基地和精品板材基地，成為“國內領先、國際一流”的大型鋼鐵企業。③通過上規模的方式來爭取企業更好的發展條件，繞過中央調控措施。目前，鋼鐵企業生產規模是中央產業調控中的一個重要指標。形成大型國有企業之后，向中央部委申報項目將會得到一些特殊關照，容易獲得通過。符合國家鋼鐵產業集中的精神，能夠得到中央的政策支持，如中國銀行和建設銀行分別給予河北鋼鐵集團480億和500億的授信支持。④可以統一采購原料、統一發展規劃、統一生產計劃、統一銷售，從而解決高水平重復建設、提高市場份額和業界的話語權。

2. 民營企業之間的松散聯合

河北省民營鋼鐵企業面臨較為嚴峻的生存條件，在市場需求旺盛時期，民營企業有相對寬松的生存空間，一旦市場條件惡化，民營企業的生存將較為艱難。民營企業的發展主要靠自身積累，很難獲得銀行資金支持，鐵礦石等原料采用市場價格，上新項目要經過層層審批。河北省的民營鋼鐵企業的規模普遍偏小，生產的主要是中低端產品，抗風險能力較弱。為了能夠在市場競爭中生存，某些地區的民營鋼鐵企業形成了一種松散的聯合模式，這以武安市的武安鋼鐵集團最具代表性。

武安鋼鐵集團最早成立于2005年，目前由11家鋼鐵廠和1家焦化廠組成。武安鋼鐵集團的注冊資本是對12家企業進行有效資產、凈資產評估，將企業51%的資產投入鋼鐵集團，注冊資本14.7億元人民幣。武安鋼鐵集團對下屬的公司并沒有實質控制權利，各家公司都是產權歸屬明確的民營企業，各家公司獨立運作。武安鋼鐵集團更類似于12家企業之間聯合的一個行業組織。

成立武安鋼鐵集團主要是考慮到中央和省的鋼鐵宏觀調控，使企業能夠達到政府要求的生產規模。單個民營企業的生產規模較小，在原材料市場上處于談判的劣勢地位，采用市場價格購進的原材料要支付較高的成本，以集團公司統一采購能夠降低成本。另一個重要的考慮是如果集團公司中單個企業申請投資項目將會很難通過政府相關部門的審批，以集團公司的形式申請將會增加項目審批通過的可能性，如集團成立后，申請的年產量100萬噸“冷軋薄板”項目獲得省發改委審批通過。武安鋼鐵集團的成立一方面是市場競爭驅使，更重要的是為了更好的規避政府調控政策對企業的影響。

四、簡要結論

通過對2004年～2008年河北省執行中央鋼鐵宏觀調控政策情況的分析，可以得出中央和地方政府在投資調控方面存在激烈的博弈。由于經濟利益和政治利益的驅使，中央政府的宏觀調控政策并不會被地方政府嚴格執行。地方政府可以選擇隱瞞投資項目，變相分解項目等方式來繞過中央投資方面的限制政策。地方政府的投資沖動并不意味應當加大中央政府的調控力度，而是應當改變中央政府和地方政府對投資的直接干預，減少政府直接投資和承擔隱性擔保投資的比例。政府應當作為市場管理者來調控投資，更多地運用間接手段而不是行政干預來調控投資。中央政府對投資是否過熱的判斷也會因為信息和能力的限制而出現錯誤，不能一概的認為地方投資高漲是非理智的行為。行政的手段遠不如市場的手段更能夠有效的調節企業的投資行為。

[注釋]

本研究調研了國家發改委、中國鋼鐵業協會、河北省發改委、邯鄲鋼鐵公司和河北省武安市發改委和當地的民營鋼鐵企業，在此對相關人員給予的幫助表示感謝。

數據來源：中國產業安全網《2008年前三季度河北省鋼鐵監測報告》http://acs.mofcom.gov.cn/cms/www/news/2457370096243.cgp，2009年1月29日。

數據來源：《鋼鐵產業調整振興規劃的河北意義》載于《燕趙都市報》2009年1月16日。

數據來源：《武安市2007年統計公報》，http：//www.lrn.cn/basicdata/

statistic/200809/t20080906_272841.htm。

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Macro-control Analysis of Central Government and Local Government Game：

A Case of Hebei Steel Industry's Adjusting the Main Act in 2004-2008

Sun Qiupeng

（Institute of Marxism，China Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：The game between the central Government and local Government will directly affect the macro-control to achieve the desired results. China's steel industry is on a tight regulation of key industries， and in the process of the regulation the game between the central and local performance is also more prominent. Hebei is a big province of China's steel production， but there are some issues such as its low industry concentration， the identical product structure， low-technology and lack of market competitiveness， a number of private small and medium steel mills and so on. Hebei steel industry has been the central focus of the adjustment region. By analyzing the process of regulation of the central and local game from 2004 to 2008， we can conclude that the central administrative regulation will be met from local governments and enterprises more serious resistance. Central control policies are not necessarily in line with economic reality. Local governments and enterprises can better feel the economic environment and industry changes in the situation; market means is more effective than the administrative means to regulate corporate investment behavior.

Key words：central government；local government；macro-control；steel industry

（責任編輯：張丹郁）