收費公路政策:“功臣”還是“罪人”?

摘要 通過對我國公路相關費用的估算，發現我國公路總投資相對于我們的估算來說，遠低于我國公路相關費用。另外，“貸款修路，收費還貸”的方式已經成為我國高昂社會成本的推動力，中國高速公路的畸形發展恰恰是目前道路收費政策直接結果。此外，由于收費政策中的政府尋租，中國道路已經喪失了“公共物品”的屬性，而淪為政府斂財的手段。

關鍵詞 收費公路；道路相關成本

中圖分類號F540.58 ［文獻標識碼］ Ａ文章編號 1673-0461（2011）11-0029-05

一、引 言

改革開放之后，我國面臨嚴重的資金緊缺。因此1984年國務院第54次常務會議正式決定實行“貸款修路，收費還貸”的政策建設公路，即允許通過集資或銀行貸款修建收費公路，并對通過收費公路的車輛收取過路過橋費，用于償還貸款。此項政策自實施以來，在開始階段對于我國的公路建設起到了相當大的作用，等級公路從1985年的60.64萬公里增長到1995年的91.08萬公里，10年時間增長一倍。但是此項政策所帶來的負面效應也是顯而易見的。

由于我國收費政策的不透明，至今仍無法查到公開出版的有關“過路費”的文獻，各級政府對于過路費的收費標準，收費時間等等必要和必須公開的資料沒有任何統計。同時收費還貸的期限，計算方式仍然只有少部分人知道，大眾對于所交費用的流向一無所知。甚至由于各地的收費標準不同，全國范圍內沒有辦法橫向比較，而收費標準的高低并不能直接反映出道路狀況的好壞，雖然政府規定了各種等級公路的收費標準。

27年后的今天，過路費已經成為包括學者在內的大眾所關心的話題，但是到目前還沒有人給出任何關于我國公路建設成本的核算，也沒有人對于我國公路建設的投資有明確的核算，也就是說，我們關心的是“貸款修路，收費還款”這項政策到底有沒有效率？對于我國目前道路的修建來說，是成本高昂還是促進道路增長？

按照目前所能找到的各種資料，對我國的公路建設投資和公路相關費用進行了估計，同時比較了日本1962年到1985年這23年間的公路修建情況。從估算中可以看出，第一，中國公路的增量和增長幅度還是比較高的，但是路線總長度仍然處在非常低的水平，并且發展極度不平衡，收費公路的建設遠遠高于低級公路的建設；第二，我國目前的各種公路相關費用事實上已經能夠滿足每年的公路總投資，也就是說完全沒有必要再貸款修路，甚至出讓公路經營權換取投資。

二、我國的公路投資和相關費用估算

1. 我國目前公路發展的基本狀況

從1988年中國建成147公里的高速公路開始，截止2009年年底，中國的高速公路里程已經達到

了65，055公里①。1986年中國等級公路長度為

63.77萬公里，公路全長為96.28萬公里。1986年~

1995年，我國等級公路平均增長率為4.16%，1995年~2005年，等級公路平均增長率為5.76%。而2005年以來，等級公路的增長率一直在10%左右（參見表1）。

不過值得注意的是，1988年~2005年這段時間，我國高速公路的平均增長率為41.60%，一級公路的平均增長率為20.75%，二級公路的平均增長率為12.62%，但是同期的三級和四級公路的平均增長率僅為4.68%和3.64%，而等外公路在1988年~2000年之間的平均增長率竟然是-3.92%。我們不禁要問，如果我們國家真的非常需要建設公路來發展經濟的話，為什么不把有限的資金投到鋪設更多二級及其以下的道路上去呢？截至2009年年底，我國公路長度（包括等外公路在內的全部公路）與陸地面積的比率為41.39%②，等級公路與陸地面積的比率僅為32.77%。而日本在僅考慮高速公路，國道和都道府縣道的基礎上，1962年就已經達到了40.67%。如果考慮全部公路的話，當年的道路總長度是陸地面積的2.67倍。再看看每千人人均公路長度，中國2009年為2.23公里（包括等外公路在內的全部公路）；日本1962年為1.56公里（仍為縣道以上的公路），如果考慮全部公路的話，則為10.21公里③。那么是不是因為中國人多呢？從絕對數量上來說，中國的人口世界第一。但是如果按照每千平方公里可耕地面積來看④，中國的人口密度為0.94人，日本人口密度1962年為1.69人，2007年則上升到2.80人。換句話說，中國人均公路里程太少并不是因為中國人口太多，而是由于我們的絕對數量太少造成的。既然如此，我們的首要任務應該是修建更多的道路，滿足人們的基本出行需要，然后才是在此基礎上增加高等級公路的比率。

到1985年，也就是日本經濟快速發展的最后階段，日本高速公路里程占所有鋪路面公路（Paved Road）的比例僅為0.54%。即使到了2008年，這一比例不過才上升到2.37%。而我國2008年這一比例就高達4.12%，2009年稍有下降，仍然有 3.78%。試問當我國2008年人均國內生產總值只有1，520美元（按照以2000年作為基期，以100為單位統計計算，1985年日本的人均國內生產總值就已經達到了12，312美元，2008年更是達到了43，512美元），為何要修那么多的高速公路而不是修建更多的低等級的公路？或者，是因為只有等級越高的路才能收取更多的“過路費”？

2. 我國公路相關費用的估算

詳細估算一下每年與公路相關的費用。最為直接是三種：車輛購置稅，車船稅和燃油稅。在沒有燃油稅之前⑤，每輛車每年都需要繳納養路費。間接相關的費用有，成品油生產過程中的增值稅和消費過程中的消費稅，這些稅費恰恰是中國成品油價格非常高的主要原因。另外一個最直接的費用就是所有汽車經過公路的時候繳納的過路費了。

過路費每年到底有多少？這個問題恐怕沒有一個人能夠說清楚。按照現在高速公路的收費標準，平均小型車每公里的收費標準為0.45元⑥。而貨車的收費標準更加凌亂⑦。所以我們首先按照全國每年的公路貨運量與旅客周轉量計算平均每車每天運輸的貨物噸位和乘客數量，然后對照收費標準，估計每車每公里應該繳納的金額，然后反向加總計算出每年客車和貨車所繳納的過路費，再加上每年的車輛購置稅和車船稅以及最近才收取的燃油稅，另外再加上成品油生產過程中繳納的增值稅和消費稅。當然，可以看到的是過路費所占比重至少為50%以上，如果按照公路相關費用2（見圖1）的估算，這一比例為70%左右。

根據收費標準比較的結果，我們確定客車每車按照0.6元/公里的收費標準收取費用，貨車按照每車1.5元的標準收取費用⑨。其結果可在圖1中看到，即公路相關費用1。同時作為比較的是每年的公路總投資。以上都是按照當年價格計算。

但是這些并不是全部。我國的公路標準真的是按照公布的標準進行收取的嗎？國家規定兩座收費站之間的距離不低于60公里，并且最長收費年限不超過30年⑩。現實中的情況怎樣呢？首先看一下有關收費年限的問題。根據作者不完全統計，目前已經被批露的情況是廣州市花都區的四角圍收費站，龍口收費站收費年限50年。324 國道黔西南段原計劃收費10年，2007年又批準延長12年，預計到時共收費時間為23 年7個月，而這一條路在安龍縣的距離僅為87公里，并且是一條三級公路?輥?輰?訛。佛山三水大橋收費年限55年（曾子越，2011）[1]。而楊耕身（2007）的文章指出廣東省74 個公路收費站中，預計還貸期超過30 年的有33 個，占45%，有6 個還款年限超過100 年，其中河源江面收費站竟達756 年[2]。另據國家審計署在2007 年6 月27 日公布的一份審計報告完全批露有12個省份的

35 條公路收費期過長，收費高出投資成本數倍乃至10 倍以上（戚余平，2011）[3]。

下面再看看收費站的設置問題。同樣根據國家審計署的報告，18個省份共發現違規設置的收費站高達158 個，違規收費、通過提高標準多收費231 億元。另外還有很多個案。324 國道黔西南段170公里設三個收費站。華南快速路一期的中山到黃埔路段全長900米設兩個收費站。賀州市鐘山縣境內的國道323線二級公路收費站間距不足40公里。蕪湖到南京設有3 個收費站，到祿口機場90 公里的公路共設5 個收費站。浙江省S217省道東永線東陽段(原39省道)在政府取消二級公路以下收費站之后仍然存在。貴黃公路沒有取消收費前，二級公路長度為111公里，共設4個收費站。

最后我們看看公路的收費情況。廣深高速

16年完成收入300億，是當初前期投資的近兩倍。深圳市梧桐山隧道兩期投資3億元，收費

13年后被5.5億元贖回。南京機場高速建設成本9.8億元，收費超法定收費標準逾50%， 14年總收益28億元。北京機場高速，總投資12 億元，運營14 年時間，收費高達100 億元。貴陽市一條公路，總投資為3，196 萬元，其中銀行貸款只有1，500 萬元，在被勒令停止收費前共收取通行費6，371 萬元[3]。佛山三水大橋1993年投資4.56億元，到2010年過路費已經達到7.5億元。

基于以上的分析我們可以看出，僅僅是收費站設置不合理以及收費超過標準收費就使得我國的通行費用明顯高過我們按照公路相關費用1所估計的數額。

因此我們按照客車每車每公里1.2元計算，貨車每車每公里3元計算，得到過路費，加上其它直接的稅費構成公路相關費用2。從圖1可以看出，按照我們的估計，我國每年的公路相關費用遠在公路總投資之上。并且這幾年有不斷擴大趨勢。而這樣的估算是在沒有計算罰沒收入的情況下給出的。然而實際情況是我國公路罰款現象十分混亂，據估計每年的罰款數額高達4，000億。

由此我們得出這樣的幾點結論。第一，我國目前的公路收費政策有很多的重疊，例如既有過路費又有燃油稅，同時在成品油生產過程中還有增值稅和消費稅。第二，我國的公路投資并不合理，在我國公路總量仍然比較少的情況下，為什么不修建更多的免費公路，保證基本的交通運行，方便人們的出行，而是花費巨大的代價修建很多高速公路？難道真的僅僅為了提高通行速度嗎？第三，在政府的稅收如此充足的情況下，是不是仍然有必要采取當年的“貸款修路，收費還款”的方式，或者這已經并不是簡單的修建公路融資方式的問題，而是政府已經把收費公路當作“提款機”，所以更愿意修建高等級公路而不是真正的關心民生，修更多的“免費道路”？

三、結論和評論

本文通過對目前數據的收集，第一次估算了中國公路相關費用，并且和我國每年的公路總投資進行了對比，結果發現，如果考慮更現實的情況，那么我國的公路相關費用已經遠遠超過了每年的公路總投資。我國自1984年起開始實施的“貸款修路，收費還款”的政策現在已經阻礙了經濟的發展，造成了運輸和物流行業成本居高不下，同時使得我國居民的生活成本不斷上升。

通過中日兩國道路和國土面積的比例以及人均道路占有量的對比，發現我國道路建設的安排不合理，過分的發展了高速公路和一等二等公路，二等以下公路的發展過于緩慢。并且在政府取消二等以下公路的收費之后，可以預見的是未來高速公路和一級公路的建設必將加快，而其它等級的公路可能仍然低速發展。這對于我國這樣一個人均道路占有量很低的國家來說并不是一個好的方式。

我們應該繼續執行燃油稅的改革，逐步減少公路收費，直至完全取消過路費，代之以燃油稅，這樣直接可以減少政府收費過程中的隨意性。同時不應該采用“經營性”道路的建設方式來發展公路交通。因為這種方式給政府更多的尋租空間。即使采用這種方式也應該改變當前“經營性”道路收費年限，使其低于“還貸”式收費公路收費年限，并且采用競價方式吸引投資團體。這樣都有利于減少政府在收費公路中獲利的可能性，從而使得公共交通的公共品屬性得以實現。

當然，本文的結論仍然需要更多數據的支撐。例如，我們期待官方能夠公布每年過路費的收入以及各級政府能夠公布每年的公路超載超限罰款的數量，同時公布政府每年公車的消費情況，這樣都有利于我們進一步準確估計公路相關費用。同時政府對于各等級公路投資的具體數據也希望政府能夠統計并公布。

[注釋]

① 不過不幸的是，我們沒有任何理由為這樣的成績感到高興，今年日本地震之后，網上流傳著日本震后的高速公路和被雨淋壞的杭新景高速的對比圖，可直接搜索或者參見如下網頁。從圖片中可以看出，日本的高速公路在強烈地震之下仍然可以保持路面整體完好，而杭新景高速公路僅僅由于暴雨便被沖塌。由此可以想見，如果我們嚴格按照高速公路的質量來評判一條公路是否是高速公路的話，那么中國目前的高速公路能有多少公里達到標準？圖片網址可以參見http://bbs.tiexue.net/post2_4925682_1.html。更有甚者，甘肅天水到定西高速公路耗資87億建成80天后便返工，參見2011年9月26日CCTV新聞頻道播報。

② 這里要注意的是自2005年開始，統計數據中把鄉村的公路都統計進來。所以公路長度從2004年的187.07萬公里躍升至334.52萬公里。而按照2004年的計算，公路路線長度與陸地面積的比例僅為20.06%。而當年等級公路與陸地面積的比例僅為16.25%。

③ 為什么選擇和日本1962年進行比較呢？因為日本經濟在1962年的時候剛剛起步，并且日本是1962年開始修建高速公路的。而我國到2009年為止經濟已經快速發展30年了，我們經濟發展30年之后仍然沒有達到日本經濟剛剛起步時候的指標，是不是值得我們的政府好好反思？

④ 采用可耕地面積進行計算是為了防止由于出現大面積的沙漠，高山，湖泊等無法居住的國土面積，造成不準確的比較。這里認為一般可耕種的面積都適合人類居住。本處的數據來源于世界銀行。人口密度為作者計算。

⑤ 2009年1月1日起，實施稅費改革，取消公路養路費，公路運輸管理費，公路客貨運附加費；提高汽油消費稅0.8元/升，柴油提高0.7元/升。參見《中國汽車工業年鑒2009》之《國家施行燃油稅費改革》。

⑥ 根據作者收集的數據，首先要注意的是全國不同省份對于小型車的定義不同，例如四川、河北把10座以下的車定義為小型車，而更多的省份把7座或者6座以下的車定義為小型車。例如滬寧高速定義為6座以下。而每車每公里的通行費用更是不一致，例如重慶為0.5元/車公里，成都開始為0.3元/車公里，后調至和重慶持平。廣東收費最高，廣深高速為0.6元/車公里。滬寧高速為0.4元/車公里。吉林最低，為0.25元/車公里，大部分地區為0.45元/車公里。以上數據均按照5座小轎車計算。

⑦ 貨車大小的定義各省不同，以河北京石高速為例，20噸以上的車定義為特大型車，收費標準是0.05元/噸公里，也就是說，如果一個載重在25噸左右的汽車，每車每公里需要繳費1.25元。而哈爾濱至大慶的高速公路把15噸以上的車就定義為特大型車，收費標準是1.2元/車公里。廣東收費每車高達2.138元/公里。當然，這并不是最高的收費，四川收費沒有改革之前，15噸以上25噸以下每車每公里需要繳納5元。而途徑的龍泉山隧道，每車需要另外繳納48元。

⑧ 以深圳梧桐山隧道為例，全長2，000多米，一期、二期分別于1987年、1997年投入運行，總投資近3億元，在收費13年之后，仍然以5.5億的價格出售經營權給當地政府。試想，即使按可比價格計算，這樣的成本和收益率是怎樣的畸形。

⑨ 事實上這一估計嚴重低估了過路費。以25座客車為例，每車每公里需要繳納的費用是滬寧高速0.8元，成渝高速0.64元，廣州至開平0.9元，哈爾濱至大慶0.83元。由此可以看出，我們按照0.6元的估計事實上是最保守的估計。同樣的，貨車按照15噸計算，每車每公里浙江1.6元，廣州至開平1.462元，合寧1.5元，成渝4元，只有滬寧和吉林為1.2元。

⑩ 2004年頒布的《中華人民共和國收費公路管理條例》第十四條規定：經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。2008 年10 月

1日起施行的《收費公路權益轉讓辦法》第十三條規定，“轉讓政府還貸公路收費權， 可以向省級人民政府申請延長收費期限， 但延長的期限不得超過5 年， 且累計收費期限的總和最長不得超過20 年?！?/p>

參見2011年4月1日CCTV《經濟半小時》欄目《廣東高速路收費再追蹤》。

《貴州政協報》2008 年7 月24 日第B02 版。

參見如下網址：http://city.qianlong.com/news/HZ/csyf/1/2011

/0601/30856.htm.

參見新華日報2008 年8 月24 日第A02 版。

2011年5月20日，CCTV財經頻道《經濟半小時》：如何破解物流頑癥。

參見2011年6月19日，新華網“中國網事”報道。

作為一個注腳，2011 年1 月10 日 ，平頂山市中級人民法院開庭審理了一起案件：河南省禹州市一農民購買兩輛大貨車后，拿著兩套假軍車牌照營運，偷逃過路費368 萬余元。法院以詐騙罪一審判處該農民無期徒刑，而他僅僅是8個月的時間里，免費通行高速公路2，361次，引來輿論嘩然。 http://business.sohu.com/20110112/n278815101.shtml.

據2011年5月18日CCTV財經頻道《今日觀察》：聚焦中國物流頑癥：罰款——豈能以罰代管，報道中指出40噸的貨車運一趟煤要被罰600元，這相當于每一噸煤的運費是提高了15元；4月

22日，一輛貨車由于車輛故障停車維修，每小時被罰300元，而原因是由于道路沒有設置休息區，而停車區域則為收費口休息區。

該數據的來源主要基于CCTV財經頻道《經濟半小時》的調查計算而來。2010年3月公安部公布的貨車保有量為1，368.59萬輛。按照每輛貨車每天被罰款100元，全年按照300天計算，即每車年罰款3萬元，即4，105.77億元。

2011年1月24 日的《南方都市報》披露，湖北宜昌發生數百輛貨車拒走高速公路，集結三峽北岸碼頭，造成宜昌市內交通受阻。本來走高速可以節省3小時~ 4 小時，但是，由于高速收費過高，要多付出500 元的成本，貨運司機們寧愿多費時間，也不愿多出500 元的費用。

這里以廣深高速公路為例，該路由廣東公路建設公司和香港合和發展有限公司共同興建。分配方式為還貸期間52.5%的收入歸投資方（香港公司），余下部分為廣東方。還清貸款后，港方獲得47.5%，其余歸廣東方。不過這里要指出的是廣東公路建設公司隸屬于廣東交通集團，而該交通集團又是由廣東省架通運輸廳下屬企業改制而來。[1]

據統計，目前我國社會物流總成本占國內生產總值的18％左右，比發達國家高1 倍多，其中各種過路過橋費已占運輸企業成本的1/3。[1]另據魏雅華（2010）[4]給出的例子，從成都至北京，共繳納高速公路過路費4，775元，而這段公路總長大約2，000公里，相當于每公里2.3元。該文還指出：國家發改委的數據稱，我國社會物流總費用2010 年預計為7 萬億元。如果物流費用與GDP的比率降至發達國家10% 的平均水平，那么，我國每年可節省物流成本約3.1 萬億元。而我國2009年的公路總投資不過9，647.47億元，這個水平大約是總投資的三倍。

[參考文獻]

[1]曾子越. 收費公路：“公”“私”的秘密[J]. 南風窗，2011（16）：34-36.

[2]楊耕身. 難解的糊涂賬[J]. 政府法制（半月刊），2007（9下）：13.

[3]戚余平. 中國公路呼喚低收費[J]. 金融經濟，2011（5）：12-14.

[4]魏雅華. 收費公路國有化物價保衛第一戰[J].上海經濟，2010（6）：54-55.

Toll Road Policy：Hero or Sinner

Chen Song

（Tan Kah Kee College，Xiamen University，Zhangzhou 363105，China）

Abstract：Based on our estimation of relevant cost of road， we find that the total investment in highway is much less than relevant cost of road. Furthermore， the policy of “loaning for road construction， tolling for load repaying”has driving up the social costs of China， and the abnormal development of express highways is just the result of this policy. In addition， China's roads have lost the “public goods”properties， but rather as a means of money-making for government thanks to the rent-seeking in toll road policy.

Key words：toll road；relevant cost of road

（責任編輯：李 萌）