論完善我國高校教師申訴制度的程序性構建

摘要 我國《教師法》及相關法規原則上規定了我國教師享有中訴權利。但由于相關規定過于蘢統，致使教師中訴在實際上存在操作性不強等問題，從而不利于保護和實現教師申訴權利。為了完善我國教師申訴制度，保障教師申訴權利，本文從程序法角度論述了如何完善我國教師中訴制度。

關鍵詞 高校教師 教師申訴制度 程序構建

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A

在我國，一般認為，教師申訴制度是指教師對學校或其他教育機構及有關政府部門作出的處理不服，或其合法權益受到侵害時，向有關教育行政部門或其他政府部門申訴理由，請求重新作出處理的制度。簡而言之，即教師認為其合法權益受到侵害時，通過相關行政部門獲得救濟的一項制度。

權益即權利，其救濟，就法律上而言，主要包括實體性法律救濟和程序性法律救濟。在我國立法初期，往往存在著重實體、輕程序的現象。但這種法律理念隨著立法、司法的不斷完善和革新，越來越受到法學者的質疑，其帶來的弊端也愈加明顯。當下法律界對于程序性法的重視較之以往都有了很大的提升。一般認為，程序性法律保障實體性法律的實施，并能從制度上保障公正的最大化實現。

我國于1993年頒布《教師法》，其中第39條就教師申訴權作了原則性規定。隨后，原國家教委于1995年印發的《關于(中華人民共和國教師法)若干問題的實施意見》(以下簡稱為《實施意見》)第8條也專門就教師申訴問題作了具體規定。但總體而言，由于法律規定過于簡單和籠統，使得我國的教師申訴制度在程序上存在著很多不完備之處，進而使得理論界對于相關問題存在著爭議。筆者將從下述六個方面厘清教師申訴制度程序性方面的幾個基本問題，進而完善我國教師申訴制度的程序性構建。

1 申訴主體

《教師法》第二、三條及《實施意見》第一條就如何界定“教師”作了規定。但這些規定主要從身份上界定了教師的范圍，弱化了崗位定性的重要性。在一個高校內部，往往會存在著教師身份與崗位性質混淆的情況，如教師崗位與行政崗位調換的現象。如果一個工作人員從教師崗位調到行政崗位不再擔任教學、科研工作(可能仍然保留其教師身份)，在行政崗位上發生了某些侵害其權益的行為，那么該工作人員是否可以申訴?或者，如果一個工作人員從教師崗位調到行政崗位不再擔任教學、科研工作(可能不再保留其教師身份)，但在其從事教師崗位期間上發生了某些侵害其權益的行為，那么該工作人員是否還可以申訴?要解決這些問題，最便捷的方式就是“以崗定性”。具體來說只要是在教師崗位上發生了侵害其某些權益(下文詳述)的行為，該人員即有權利進行申訴。就高校而言，所謂的教師崗位，即從事教學和科研工作。對學校和其它教育機構中不在教師崗位上的工勤人員，不能按照《教師法》的規定來辦，如行政人員、后勤人員不屬于教師申訴的主體。

2 申訴范圍

確定教師的申訴范圍應當與教師職業相關的權益密切相關。如果申訴范圍過大，將過分增加申訴受理部門的壓力，同時會導致受理部門的注意力分散，不利于解決應當由其解決的專業性問題。一般認為，與教師職業密切相關的權益包括職稱評審權、教育教學權、科學研究權、管理學生權、以及進修培訓權等。如有學者提出的“獲取報酬權、民主管理權”以及“福利待遇、辭職退休等方面的合法權益”系各行各業普遍具有的權利，不具有教師職業的特殊性，故應當通過其它途徑獲得救濟。

3 申訴形式、內容及期限

因為高校教師都具備較高的文化水平，所以除實在無法提交書面申請而由受理部門記錄的情況外，應以書面的形式提出申訴申請。至于電子郵件、傳真等其他書面方式提出申請，因缺少申訴的正式性與嚴謹性，不應作為提出申訴的方式。

申訴書一般應該包括以下一些內容：申訴人的基本情況、被申訴人的基本情況、申訴的具體請求、申訴的理由與主要事實、提出申訴的時間等。如果有相關證明材料，也應該附上。為了提高受理效率，明確各相關內容，可以制定標準申訴文本向社會公布，供申訴人參考。

至于提出申訴的期限，為了增強教師權利保護意識，便于收集相關證據，提高申訴處理效率，可以考慮申訴期限為教師知道或者應該知道其合法權益受到侵害之日起一年內；如在此一年內發生申訴時效中止或者中斷的事項，則申訴時效延期或者重新計算。(關于時效中止或者中斷的具體操作辦法，可參照行政訴訟法相關理論，在此不再贅述。)

4 受理部門

根據《教師法》的規定：“教師對學校或其他教育機構侵犯其合法權益或作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴；教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據《教師法》規定享有的權利，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴。”

根據該條法律，教師申訴的受理部門是明確的，即根據不同情況由教育行政部門或者相關人民政府受理。但問題在于這些部門基本上未設置獨立的教師申訴機構和配備專門的人員，容易造成在處理教師申訴問題上機構與部門之間的相互推諉，很多情況下申訴會因此而被擱置，糾紛難以得到及時有效的解決。所以，配備專門的人員成為當務之急。

也許有人擔心，現實中我國教師申訴情況并不多，設置專門部門、配備專門人員是否會造成公共資源浪費?針對該現象，在現有情況下，可以配備少量工作人員，其職能是受理符合條件的教師申訴材料，組織召開教師申訴評議委員會(以下簡稱“申評會”)處理案件。而申評會則不需要由固定編制的人員擔任，可以由相關部門負責人、相關領域專家、法律工作者等以席位制方式組成，視案件需要臨時組成。

5 申訴的受理

受理部門在收到教師的申訴申請后，應當對申訴人提交的申請材料進行必要的審查，并在一定期限內決定是否受理該申請。

至于審查方式，應該采取“形式審查”，即從書面審查申請人是否符合申訴條件，如主體是否學校教師、有無明確被申請人、申請事項是否符合申訴范圍、是否在申訴有效期限內等。如果符合以上基本要求，原則上應該受理，并當場書面通知申訴人。如果申訴材料欠缺，應當場要求其修改或一次性要求其補充提供相關證明材料。如果申訴材料不符合受理要求，申訴機構應該書面告知申訴人并說明理由。

6 申訴的處理

6.1 申評會召開方式

申評會除涉及國家秘密或者個人隱私外，都應當公開進行。公開是最好的監督機制。申評會須經三分之二委員出席方為有效，處理決定須經出席人數之半數以上通過方可。如申評會委員與申訴案件有利害關系，如該利害關系可能影響案件公正處理的，該委員應當自行回避或者經由當事人申請后由申評會主席要求回避。

6.2 調查取證

教師在認為自己合法權益收到侵害后提出申訴，往往會存在舉證困難或者不能的情況。如學校依據校內規定作出的處理辦法，教師往往難以提供該處理辦法的原件。在此情況下，可參照《行政訴訟法》的相關規定，采取舉證倒置原則，學校及相關部門應該對自己作出的具體行為或處理決定進行舉證并說明理由。如出現相關部門不舉證或未能在規定時間內舉證的情況，則應當承擔舉證不能的后果。如相關部門提供了相應證據，因材料系相關部門單方做出并單獨提供，申評會仍應該視情況需要作出必要的調查核實，包括查閱相關政策規定和事實材料，向相關部門與個人了解情況，并要求相關部門提供相關的說明材料等。

如果申訴事項比較復雜或者屬于專業領域的事項，如職稱評審中出現的相關學術問題，申評會可以由相關領域專家組成，集體評議相關學術問題。

6.3 處理期限

受理部門在受理教師申訴后應當在一定期限內作出處理決定。按照《教師法》規定，“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理。”

但同時規定，“教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。”在此，“應當作出處理”到底是在多少期限內作出處理決定?如果沒有一個明確的規定，可能成為有些部門拖延處理的借口。所以，必須明確同級人民政府或者上一級人民政府有關部門處理申訴的期限。鑒于此種情況較之第一種情況有其復雜和特殊之處，以三個月期限為宜。

6.4 處理方式

針對教師申訴，根據《實施意見》第8條規定：“根據不同情況，依法作出維持或者變更原處理決定、撤銷原處理決定或者責令被申訴人重新作出處理決定。”這四種處理結果顯然參照了我國《行政訴訟法》和《行政復議法》的相關規定。對此規定，存在兩方面問題。

(1)適用情況不明確。上述規定對四種處理形式所分別適用的條件卻沒有予以界定，只是作了“根據不同情況”的籠統規定，這就導致了受理部門可以“自由裁量”在何種情況適用何種形式的決定。這種立法上的不明確將導致處理方式的不確定性與不可預測性，不利于教師申訴處理。

(2)處理方式有歧義。上述四種處理方式中，前兩種沒多大爭議，關鍵是后兩個“撤銷原處理決定”和“重新作出處理決定”會存在以下幾種理解：①“撤銷原處理決定并不作出新的處理決定”；②“撤銷原處理決定并重新作出新的處理決定”；③“部分撤銷原處理決定并作出新的處理決定”。

所以，為了規范教師申訴處理方式，必須要明確四種處理方式的情況，并明確“撤銷原處理決定”和“重新作出處理決定”兩者之間的關系。