地方政府治理群體事件的困境與對策

當前我國社會發展進入了敏感時期，在面臨新機遇的同時也面臨著諸多新挑戰，社會矛盾日益凸顯與公民權利意識日漸覺醒的雙重交織，引發了越來越多的群體性事件，成為影響社會穩定的最突出問題。2008年以來，從貴州甕安事件、云南孟連事件、甘肅隴南事件、重慶出租車罷運事件、湖北石首事件，彰顯出群體性極端事件的增多，反映了改革開放過程中長期積累的一些矛盾和問題更容易被激化。加強對群體性事件特點規律的研究，不斷提高群體性事件的治理能力，對于保障社會穩定、推動改革和各項事業的順利發展，構建社會主義和諧社會有著非常重要的意義。

在我國，由于受不同時期的政治環境和經濟、社會因素的影響，對群體性事件的認識也不盡相同。在20世紀50年代稱之為“群眾鬧事”、“聚眾鬧事”；80年代稱之為“治安事件”、“群眾性治安事件”；90年代稱之為“突發事件”、“治安突發事件”、“治安緊急事件”、“突發性治安事件”；在21世紀初期稱之為“群體性治安事件”。這些不同稱謂的演變，既受不同時期政治環境和經濟、社會因素的影響，又反映出我國對群體性事件認識的深化，由原來認為其屬于“鬧事”是無理取鬧應施以打擊處理，發展為認為該類事件有其合理起因應依法妥善處置，這也是社會進步的表現。目前國內對群體性事件的界定有爭議，但一般認為是指具有某些共同利益的群體，為了實現某一目的，采取靜坐、沖擊、游行、集合等方式向黨政機關施加壓力，出現破壞公私財物，危害人身安全，擾亂社會秩序的事件。

地方政府工作人員尤其是主要黨政領導干部素質的高低直接決定著政府能力的強弱，公務員素質的高低也直接影響了群體性事件治理能力的大小。當前地方政府部分公務員執政觀念較為落后，思維方式刻板而固化；對群眾比較冷漠，不能做到“情為民所系”；無端擾民，與民爭利；工作態度粗暴、工作方法僵化；缺乏職業道德和社會公德；有法不依，知法犯法；利益關系交叉，給違法者當保護傘等。這些都嚴重制約了其治理群體事件的能力。

在群體性事件爆發之后，地方政府往往難以快速組織起黨委、政府的相關職能部門、新聞媒體、民間組織以及其他社會力量，難以在第一時間調集所需的人員、物資等資源，也難以對這些力量和資源進行有效的協調與整合，以聚成治理公共危機的“合力”。各地方政府相互協作通道的不暢和共治網絡系統的不健全，不僅有礙地方政府能力的整合與提升，也會因協同治理能力不強而放任群體性事件在周邊地區的蔓延和擴散。

當前我國國民整體民主意識有所增強，加之社會階層邊界日益明顯，弱勢群體由于在社會地位和利益等方面處于邊緣化的狀況，往往擁有較強的“相對剝奪感”和不公感受，某些刺激性符號和象征都會在他們本已懷有不滿情緒的大腦中獲得擴大化的意義建構，而當這種意義建構達成群體的廣泛共識甚至形成公共輿論時，激憤的公眾就極有可能將發起群體性事件當作表達不滿的途徑。而某些地方政府往往對社會心理和公眾情感的變化漠然視之，不能及時捕捉、解析、追蹤輿情民意中的潛在矛盾。須知，民怨是不容小視的，潛在的民怨如得不到及時的消解終將不斷積聚擴大而最終迸發成顯在的沖突。這反映了某些地方政府發現、搜集、了解、透析社情民意的能力比較微弱。

當群體性事件爆發后，政府負有現場處理的責任。然而，一些地方政府的現場危機處理能力明顯不足，致使最終處理效果不太理想。一些地方政府面對群體性事件選擇壓制式處理方式進行處理，動輒大量使用警力，試圖用公安、武警懾服群眾、驅散人群，結果往往不但不能控制局面，而且會使群眾情緒瞬間高漲，導致沖突進一步激化升級。即使“打擊—反彈模式”不當場發揮作用，某次事件在暴力執法的強制推動下暫時得到平息，但群眾的怨氣并沒有消除、矛盾并沒有得到有效化解，問題也不可能徹底解決，群眾的憤恨情緒一經某個偶然性導火索事件的刺激，便會演變為更大規模的群體性事件。

綜上所述，地方政府治理群體事件的對策主要應從加強地方政府公務員自身建設、完善行政問責制、建立信息共享機制、爭取群體事件現場控制的主動權幾個方面入手。

第一，加強地方政府公務員自身建設。首先，要提高地方政府公務員的政治素質。進一步增強依法治國，依法行政意識。要大力提升依法行政的水平，學會按法律程序，法律手段解決沖突，做到有理，有利，有節，以此倡導全社會的法治理念。其次，明確責任意識，要使地方公務員明確自己在群體事件治理中的工作職責，權限和治理原則等。最后，要定期培訓。社會在不斷發展進步，公務員要更新自己的知識結構，提高自己的知識水平，這樣才有利于應對不同類型的群體事件。總之，只有不斷完善公務員的能力才能更好的治理群體事件。

第二，完善行政問責制。行政問責制與群體性事件的治理有著很強的相關性，建立完善的行政問責制度，能夠減少地方政府及其工作人員的不作為和亂作為，從制度上驅使其履行職責、實施良好的公共治理行為。要明確主要黨政領導以及相關直接負責人在群體性事件治理中的職責，對因地方政府工作人員不當行為引發的群體性事件要嚴肅追責，對在治理群體性事件過程中存在失職、讀職等錯誤行為的官員要進行問責，這樣，才能使群體性事件的治理變成一種具有“硬約束”的政府責任，而不會被輕視甚至忽視。可見，行政問責制度也是提升基地方政府群體性事件治理能力的一項重要的配套機制。當然，現階段我國的行政問責制還存在一些弊端，今后要從明確問責主體、厘清問責事由、完善問責程序等方面做進一步完善性改革。

第三，建立信息共享機制。省、市政府的信息搜集能力遠遠強于地方政府，加之，群眾解決問題往往傾向于選擇繞過地方政府進行“越級上訪”的行為模式，因此，省、市政府必然掌握著許多地方社會矛盾和沖突隱患方面的信息，這些信息有些是基地方府所知曉的，有些則是不知情的，而越級上訪已表明矛盾沖突己發展到相當激化的地步，若處置不善，極有可能導致群體性事件的發生，因此，這些信息對于地方政府防治群體性事件具有極其重要的意義。省、市政府應及時反饋給基層政府。需要指出的是，以往省、市政府也會將群眾越級上訪的信息反饋給地方政府，甚至仍交由地方政府處理，但如此安排，地方政府極易打擊報復上訪者，反而會激化矛盾。筆者認為，省、市政府在向基層政府進行信息反饋時，應同時提出這些問題的處理原則和指導性解決措施，并建立這些矛盾的信息庫，全面跟蹤其處理流程，直至該矛盾徹底化解。

第四，爭取群體事件現場控制的主動權。群體性事件一般情況下都有一個從小范圍到大范圍、從量變到質變、從少數人煽動到大規模群體參與的過程，通常由十幾人或幾十人制造聲勢，吸引共同的利益群體或不明真相的群眾參與。這個尚未形成規模的過程是處置群體性事件的黃金時間。處置群體性事件“宜快不宜拖”，因此應及時抓住這個黃金時段，地方政府以及公安機關密切重視群體性事件的苗頭性信息，建立群體性事件的快速反應機制，一旦發現此類情況的苗頭，能夠迅速集結足夠警力抵達現場，統一領導，集中警力，對現場進行有效控制。一方面可以在群體性事件尚未形成規模時倚仗警力優勢，對煽動鬧事者形成心理威壓。在事件發展的過程中根據現場變化制定應對措施，調整處置方式，保證上情下達，統一指揮，統一行動，使事件的發展得到有效控制。

（作者簡介：吳國平，西安建筑科技大學管理學院碩士研究生；顧凡，西安建筑科技大學思政學院教授）