論非政府組織在綠色信貸中的監督作用

一、非政府組織簡介

非政府組織（NGO）主要是指“處于政府與私營企業之間的那塊制度空間”。它是現代社會結構分化的產物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統的重要組成部分。其具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性六個主要特征。

非政府組織一詞最初出現在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款中。該條款授權聯合國經社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排”。目前，有2000多個非政府組織在聯合國經社理事會享有正式的咨詢地位，有1500多個非政府組織同聯合國的公共信息部建立了正式的工作聯系。除此之外，在各個國家、各個地區以及國際領域，還有數目眾多的各種形式的非政府組織。單是國際性的非政府組織，目前就有約40000余個。

二、非政府組織在赤道原則中的監督作用

非政府組織在在西方具有強大的社會影響力與公信力。非政府組織是監督赤道原則實施的主要力量。有一些非政府組織主要針對的就是銀行的業務活動，如Bank—Track就專門追蹤私營銀行的運營和對社會與環境的影響。Bank—watch專注于監督中歐以及東歐地區的公款。

在赤道原則的起草過程中，非政府組織發揮了重要的影響。2003年1月非政府組織發布了《關于金融機構和可持續性的科勒維科什俄宣言》，其中規定的可持續性、不傷害、負責人、問責度、透明度以及可持續市場及管理6條原則對赤道原則產生了基礎性的影響。而由于赤道原則是一個自愿性的國際準則，沒有獨立的強制執行機制以及懲罰機制，所以在赤道原則的實施過程中，更離不開非政府組織的監督。對于不符合赤道原則的項目融資，非政府組織可以運用自己強大的社會影響力對融資活動提出抗議，使得赤道銀行暫停融資后動，重新進行環境與社會風險評估，在更極端的情況下，有些非政府組織甚至還以項目違反東道國法律為由直接向法院提起訴訟。巴庫—第比利斯—杰伊漢輸油管道工程（又稱BTC項目）、薩哈林2號油氣開發項目以及那馬達大壩項目等違反赤道原則規定的項目融資都受到了非政府組織的強烈抗議，并迫使他們重新進行社會與環境影響評估甚至最終迫使整個項目停工。

三、我國非政府組織的主要作為

目前，我國在環境保護領域內比較著名的非政府組織主要有中華環保基金會、自然之友、綠色和平（中國）、綠色流域以及綠色家園等。在綠色信貸政策提出后，它們也積極關心該政策的實施情況，并在一定的范圍內為促進綠色信貸政策的實施做出了自己的貢獻。其中比較著名的有亞洲紙漿運動以及綠色流域發布的《中國銀行業環境記錄》。

亞洲紙漿運動主要是由綠色和平（中國）發起的針對亞洲紙漿（中國）的一場環保運動。亞洲紙漿是亞洲最大的紙漿紙業公司之一，總部位于印尼，在中國擁有多家子公司。2008年8月，亞洲紙漿位于江蘇省的一家子公司金東紙業向環保部提交了一份上市申請。在首發上市10天的公示期內，綠色和平（中國）領頭的6家非政府組織對該公司上市提出了反對意見。在該意見中，這些非政府組織列舉了5年多的調查所搜集到的亞洲紙漿的不良環境記錄，建議環保部在該公司嚴重的水污染和毀林問題得到補救之前拒絕其上市申請。亞洲紙漿公司曾從多家中資銀行中獲得貸款，中國銀行、中國建設銀行以及中國工商銀行曾參與亞洲紙漿的債務重組并占有了該公司的多數股份。對此，環保部回應裁決將在6個月內作出。隨后，海南省環保局、江蘇省環保局、浙江省環保局對金東紙業的污染問題進行核查。2009年3月，環保部網站發布了《關于對金東紙業(江蘇)股份有限公司上市環保核查情況的再次公示》，金東紙業再次進入公示期并于2009年7月通過上市環保審核，正式上市。

綠色流域2002年開始關注國內銀行業的改革和國際上非政府組織對銀行的倡導，2006年在北京參與主辦了第一屆“NGO與銀行環境和社會責任國際研討會”，倡導中國銀行拒絕給污染企業和破壞生態項目貸款，倡導赤道原則，2008年申請到“綠色信貸倡導”項目。由此，與政府的‘綠色信貸’決策相呼應，于2009年與2010年連續出版《中國銀行業環境記錄》，該記錄披露了14家中資上市銀行的環境表現。這有助于公眾和政府知曉銀行的環保行為并促進金融機構在履行環境社會責任中的自律。

四、加強綠色信貸中非政府組織的監督作用

雖然我國非政府組織進行了一些活動，阻止了一些環境污染企業的行為。但是與西方國家相比發展依舊緩慢，社會影響力也比較小。我國非政府組織發展主要的制約因素有以下幾點：

（一）我國非政府組織自身的能力不足

我國非政府組織的經費與人力資源嚴重不足。非政府組織是非營利性的組織，經費來源單一，大多數依靠個人以及企業捐贈。但是目前我國鼓勵捐贈的措施極為有限，并且人們的捐款積極性不高。中國非政府組織的的專職人員較少，志愿者就更為缺乏而且中國很多非政府組織成為吸收離退休人員、機關事業單位的下崗分流人員的“養老院”，其人員素質較低，缺乏創新精神。不利于我國非政府組織的進一步發展。

（二）我國非政府組織魚龍混雜，質量參差不齊

中國現有的非政府組織很多是從原政府機關或事業單位分離出來的，這些組織的法律地位不明確。他們有的既不了解非政府組織的管理技能，也缺乏解決社會問題、滿足社會需求的經驗與手段。除此之外，政府對非政府組織的政策也缺乏連貫性，政策的不穩定更加制約了非政府組織的長期發展。

為了推動綠色信貸政策的快速發展，應該積極發揮非政府組織的作用。未來綠色信貸的發展不能僅僅局限在環保部門以及金融機構之間，應該有更多的非政府組織參與其中，合理的表達民眾的意見。首先，完善非政府組織的治理結構與責任機制，提高非政府組織的社會公信力。其次，非政府組織可以依據其豐富的經驗以及專業知識，對于法律法規的制定提出建議，推動有關綠色信貸法規的制定。再次，發揮非政府組織的輿論影響力，監督政府以及金融機構的行為。將銀行的綠色信貸審查以及企業的環境保護行為借助于新聞媒體的力量進行曝光，使其接受公眾的監督。最后，賦予非政府組織作為非利益相關者提起環境訴訟的權利，使其能夠更有效地對抗銀行以及企業污染環境的行為，推動綠色信貸政策的有效實施。

（作者單位：中國海洋大學法政學院）