論環(huán)境監(jiān)管的政府責(zé)任

施環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境執(zhí)法。其最終目標(biāo)是確保環(huán)境保護(hù)法規(guī)的執(zhí)行，直接目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)有效地實(shí)施環(huán)保法規(guī)。環(huán)境監(jiān)管既包括上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的監(jiān)管，也包括政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)污染源的排放監(jiān)管。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。國(guó)務(wù)院環(huán)境部對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)是基層環(huán)境監(jiān)管的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。對(duì)于跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，做出決定。

目前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管的政府責(zé)任存在的弊端：

（一）監(jiān)管體制不順

環(huán)境外部性導(dǎo)致的政府監(jiān)管的部分失靈.在中國(guó)的行政管理體制中，縣級(jí)政府是基層政府。府際關(guān)系理論認(rèn)為政府官員不僅是公共利益的代表，同時(shí)也是小集團(tuán)利益及個(gè)人利益的代表，府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府之間的利益關(guān)系，以及建立在利益關(guān)系之上的競(jìng)爭(zhēng)與合作。為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，降低環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻往往成為地方政府招商引資的“優(yōu)惠條件”。環(huán)境污染造成的損害往往具有跨行政區(qū)外部性，甚至是代際外部性，因此，缺乏人力、物力只是地方政府對(duì)排污企業(yè)缺乏監(jiān)管的一方面原因，更深層次的原因還是環(huán)境問(wèn)題的外部性造成的地方政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管缺乏足夠的動(dòng)機(jī)。排污收費(fèi)制度中協(xié)議收費(fèi)的現(xiàn)象也說(shuō)明了這點(diǎn)。

上級(jí)政府環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府部分失靈缺乏認(rèn)識(shí)和手段. 《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)是基層環(huán)境監(jiān)管的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。” 但由于地方政府的部分失靈，地方政府有向中央政府隱瞞污染源排放信息的利益驅(qū)動(dòng)。中央地方環(huán)保部門(mén)職責(zé)劃分不明確，現(xiàn)行的法律法規(guī)體系規(guī)定了國(guó)家和地方的環(huán)境管理權(quán)責(zé)，將大部分環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)交給了地方，中央只負(fù)責(zé)統(tǒng)一的監(jiān)管。這種權(quán)責(zé)的劃分體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)一管理與分工負(fù)責(zé)的原則，但并沒(méi)有考慮環(huán)境外部性對(duì)環(huán)境管理的要求。一方面造成外部性無(wú)法得到有效的內(nèi)部化，另一方面給地方財(cái)政帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)，表現(xiàn)為地方環(huán)境污染治理的投資普遍不足。現(xiàn)行體制制約了基層環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管職能的發(fā)揮. 根據(jù)現(xiàn)行體制，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的人事和財(cái)政權(quán)都掌握在地方政府手中，在環(huán)境監(jiān)管中自然受到當(dāng)?shù)卣闹萍s。現(xiàn)行法律也規(guī)定地方環(huán)保機(jī)構(gòu)只有罰款權(quán)，其他如限期治理等處罰方式必須經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，加之環(huán)境管理部門(mén)權(quán)限的分割也導(dǎo)致部門(mén)間利益沖突，信息分散。使基層環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督執(zhí)法往往易于受到地方政府或其他部門(mén)的制約而難以有效實(shí)施。

（二）監(jiān)管信息機(jī)制的不健全

信息質(zhì)量難以保證導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管缺乏效率. 信息機(jī)制包括信息收集、傳遞、處理、存儲(chǔ)、利用、評(píng)估的過(guò)程和標(biāo)準(zhǔn)，但是，由于規(guī)范的排污許可證制度沒(méi)有實(shí)施，排污者排放信息質(zhì)量難以保證。污染源排放監(jiān)管文書(shū)缺位， 現(xiàn)有法規(guī)中適用于污染源排放控制的政策不少，但是比較分散且相互獨(dú)立，現(xiàn)有環(huán)境政策中沒(méi)有能夠起到污染源守法文件作用的，也沒(méi)有政策對(duì)此做出相關(guān)的規(guī)定。如何實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策之間的對(duì)接和相互協(xié)調(diào)也沒(méi)有明確的要求。即環(huán)境監(jiān)管缺乏一個(gè)具有明確而具體要求的法律文書(shū)可以將現(xiàn)有政策中有關(guān)污染源的排放控制要求做出統(tǒng)一、明確和詳細(xì)的規(guī)定。企業(yè)也同樣缺乏守法的文書(shū)證明自身的排放情況。導(dǎo)致目前地方環(huán)境監(jiān)管部門(mén)缺乏對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的核心手段，也缺乏明確的監(jiān)管內(nèi)容和執(zhí)法依據(jù)。

地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行能力不足. 相對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)來(lái)說(shuō)，其監(jiān)管資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、基層執(zhí)法條件差、人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障、監(jiān)管人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)參差不齊，難以保證基層環(huán)境監(jiān)管的有效實(shí)施。除一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍人員不足。一些基層環(huán)保部門(mén)甚至不具備最基本的執(zhí)法條件，難以為執(zhí)法提供依據(jù)，發(fā)生了污染事故甚至要靠鼻子去聞。

污染源排放監(jiān)管技術(shù)規(guī)范不足.對(duì)污染源排放核查的最主要的手段是監(jiān)測(cè)，包括監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案和企業(yè)的自行監(jiān)測(cè)方案。監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的目的即是保證企業(yè)自行監(jiān)測(cè)方案的嚴(yán)格執(zhí)行。環(huán)境執(zhí)法缺乏有效依據(jù)。因此，我認(rèn)為我國(guó)必須完善環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制：

（一）建立中央政府負(fù)更多責(zé)任的環(huán)境管理體制

各級(jí)政府的環(huán)境管理職責(zé)范圍也有助于減輕地方壓力，提高地方環(huán)境監(jiān)管的能力。根據(jù)環(huán)境外部性的屬性，地方政府應(yīng)只負(fù)責(zé)城市內(nèi)部的和具有私人、企業(yè)間外部性的環(huán)境問(wèn)題。外部性超過(guò)城市界限的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)交由更高一級(jí)的政府負(fù)責(zé)。如具有顯著區(qū)（流）域外部性的城市污水處理，由于其建設(shè)成本往往較高，地方政府的負(fù)擔(dān)較重且缺乏建設(shè)的動(dòng)力。因此由中央政府主要負(fù)責(zé)污水處理廠的建設(shè)，城市政府負(fù)責(zé)配套管網(wǎng)的建設(shè)和污水處理廠的運(yùn)營(yíng)。

完善對(duì)地方政府環(huán)境執(zhí)法的稽核制度. 法律規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。中央對(duì)地方的監(jiān)管應(yīng)能直接監(jiān)管到污染源，即通過(guò)對(duì)污染源排放情況的核查對(duì)地方的環(huán)境監(jiān)管效果進(jìn)行稽核和評(píng)估。具體可以采用抽測(cè)的方式。如對(duì)環(huán)評(píng)已獲通過(guò)的企業(yè)進(jìn)行一定比例的抽測(cè)，或直接到排污企業(yè)核查許可證的執(zhí)行情況，或通過(guò)對(duì)關(guān)系人的訪談了解排污單位的排放情況等。對(duì)于失職的地方政府及環(huán)境保護(hù)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。

（二）建立以排污許可證制度為核心的排放監(jiān)管機(jī)制

建立以排污許可證制度為核心的基層環(huán)境監(jiān)管制度. 排污許可證制度是一個(gè)“打包”的政策體系，將排污者應(yīng)執(zhí)行的有關(guān)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保技術(shù)規(guī)范性管理文件等要求具體化，明確到每個(gè)排污者。排污許可證實(shí)質(zhì)上可以看作環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)給持證單位的法律文書(shū)，同時(shí)也是政府的執(zhí)法文件。由于排污許可證制度要求污染主體明確，排污行為可被測(cè)量和量化，因此適用于對(duì)點(diǎn)源排放的控制。點(diǎn)源由于污染排放集中，對(duì)水體的危害較大，因此是基層環(huán)境監(jiān)管部門(mén)主要監(jiān)管對(duì)象。建立以排污許可證制度為核心的基層環(huán)境監(jiān)管制度，使環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境執(zhí)法有明確的目標(biāo)和依據(jù)，既規(guī)范了企業(yè)的排放行為，也規(guī)范了執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法。

建立穩(wěn)定可靠信息搜集、處理和公開(kāi)機(jī)制. 一是基于排污許可證制度，保障排放信息的質(zhì)量。污染源的排放信息是決策部門(mén)進(jìn)行決策、制定各項(xiàng)政策的依據(jù)。以排污許可證作為企業(yè)的守法文書(shū)，環(huán)保部門(mén)可以獲得企業(yè)申報(bào)時(shí)提供的信息以及企業(yè)按要求定期提交的排放和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息。在許可證制度中，企業(yè)如果不能保證自身的排放有依據(jù)、可核查，就無(wú)法證明自身的連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，就可能在環(huán)保部門(mén)的監(jiān)測(cè)和核查中受到處罰。由此企業(yè)便具有了嚴(yán)格排放、科學(xué)監(jiān)測(cè)和提供準(zhǔn)確信息的動(dòng)力。二是加強(qiáng)信息收集部門(mén)的協(xié)調(diào)與溝通。加強(qiáng)監(jiān)測(cè)部門(mén)間的協(xié)調(diào)和溝通，提高監(jiān)測(cè)效率，做到多個(gè)渠道來(lái)源的數(shù)據(jù)可以相互核查。如對(duì)于河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)有環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)和城市供水公司，可以通過(guò)三家之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)行分工和協(xié)作，降低監(jiān)測(cè)成本的同時(shí)提高監(jiān)測(cè)效率。三是建立信息公開(kāi)和共享渠道。充分實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)和共享，利用網(wǎng)站、公眾取閱點(diǎn)、廣播、報(bào)紙等渠道，使信息可以覆蓋到所有的需求者。

嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督和處罰機(jī)制. 對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和處罰措施和標(biāo)準(zhǔn)可以明確在企業(yè)的守法文件上，科學(xué)設(shè)計(jì)處罰的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合民事和刑事處罰手段，提高處罰的威懾性、確定性和可執(zhí)行性，同時(shí)結(jié)合監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案的設(shè)計(jì)，大大提高企業(yè)對(duì)違法成本的預(yù)期，從而督促企業(yè)嚴(yán)格遵守守法文件的要求。

（三）通過(guò)立法將與環(huán)境有關(guān)的抽象行政作為納入司法審查范圍

環(huán)保事業(yè)的這一特性決定了政府必須通過(guò)制定某種條例來(lái)有效地履行環(huán)境職責(zé)。政府作為條例制定主體，對(duì)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法律制度的建設(shè)和發(fā)展，負(fù)有不可推卸的義務(wù)。這就要求政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，隨著保護(hù)環(huán)境客觀要求的不斷變化及時(shí)更新環(huán)境保護(hù)立法，使行政立法起到推動(dòng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的積極作用。但實(shí)踐中，缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制。政府就有可能怠于行使環(huán)境立法權(quán)，重環(huán)境權(quán)利，輕環(huán)境義務(wù)、重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任，把立法當(dāng)做謀求管理和謀取權(quán)力的手段。所以現(xiàn)實(shí)中要加強(qiáng)在環(huán)境行政立法領(lǐng)域中的環(huán)境行政行為的約束。賦予公民對(duì)與環(huán)境有關(guān)的抽象行政作為到法院提起訴訟的權(quán)力。訴訟范圍包括兩方面內(nèi)容，一是對(duì)為政府怠于行使環(huán)境立法權(quán)。二是政府環(huán)境立法內(nèi)容與法律內(nèi)容不一致。環(huán)境有關(guān)的抽象行政行為納入司法審查范圍，可以約束政府機(jī)關(guān)有效行使環(huán)境立法權(quán)。

（四）將環(huán)保納入政府績(jī)效考核體系

目前，政府很少將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，客觀上導(dǎo)致一些地方政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的漠視。必須嚴(yán)格考核各級(jí)政府官員的環(huán)保責(zé)任。將公眾環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、空氣質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋增長(zhǎng)率、環(huán)保投資增減率、群眾性環(huán)境投訴事件數(shù)量等指標(biāo)納入到政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格考核，使環(huán)保績(jī)效考核的結(jié)果真正與黨政干部的任免及獎(jiǎng)懲掛鉤，讓官員上的來(lái)也下的去。提高干部的環(huán)境意識(shí)，激勵(lì)、規(guī)范政府向公眾和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的環(huán)境服務(wù)。建立公眾評(píng)議機(jī)制，加強(qiáng)群眾的監(jiān)督舉報(bào)只有通過(guò)建設(shè)完善和嚴(yán)格政府績(jī)效考核體系，提高干部的環(huán)境意識(shí)，才能推動(dòng)生態(tài)型政府建設(shè)，做到執(zhí)政為民”。

完善政府環(huán)境責(zé)任雖然是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的歷程，但卻是一個(gè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。將政府的環(huán)境責(zé)任在法律中明確，.做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，保障開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的偉大構(gòu)想。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）