國際反洗錢的經(jīng)驗

自20世紀80年代末以來，出現(xiàn)了一系列的全球性反洗錢協(xié)議或組織，其中包括FATF、國際刑警組織、聯(lián)合國禁毒署(尤其是1988年《聯(lián)合國反對非法交易麻醉藥品和治療精神病藥物公約》)、國際清算銀行，以及一些地區(qū)性國際組織(如歐盟，歐洲理事會，美洲國家組織，巴塞爾委員會，英聯(lián)邦，南太平洋論壇)和雙邊法律援助條約。然而，在過去十年間扮演領(lǐng)導(dǎo)角色的機構(gòu)則是FATF。1990年，F(xiàn)ATF發(fā)表了著名的關(guān)于反洗錢的《四十條建議》。1996年，為了適應(yīng)新的洗錢趨勢，40條建議被首次修訂，修訂后的反洗錢40條建議得到了130多個國家的簽署，成為反洗錢的國際標準，F(xiàn)ATF也被公認為建立在國際層面上的反洗錢組織。2001年10月，F(xiàn)ATF將恐怖融資問題納入工作范圍，提出打擊恐怖融資8項特別建議。2003年，F(xiàn)ATF再次對40條建議進行了修訂，建立起了一個全面的、既包括打擊洗錢，又包括反恐怖融資在內(nèi)的新框架。在這一文件中，F(xiàn)ATF呼吁所有國家修訂、完善國內(nèi)反洗錢和反恐融資立法，與FATF新的40條建議保持一致，并有效執(zhí)行這些措施。

一、發(fā)達國家反洗錢機制

發(fā)達國家反洗錢機制的典型國家是美國，它的反洗錢機制包括三個方面的內(nèi)容：

第一，反洗錢的法律體系。美國的反洗錢立法以9.11為界，明顯地劃分為兩個階段：第一階段，9.11之前，主要表現(xiàn)為打擊傳統(tǒng)洗錢犯罪，從20世紀70年代開始到9.11之前，美國國會共頒布了《1970年銀行保密法》、 《1986年控制洗錢法令》、 《1992年阿農(nóng)齊奧一懷利反洗錢法令》、《1994年年禁止洗錢法令》和《2000年反洗錢法案》等五部反洗錢法案，建立了現(xiàn)金交易報告制度、規(guī)定了洗錢罪，為國際反洗錢發(fā)揮了重要的示范作用。第二階段，9.11后，重點轉(zhuǎn)向打擊恐怖融資。2001年10月，美國國會通過《美國愛國者法案》，確定了一種關(guān)于洗錢的新標準：金融交易與任何犯罪或有助于犯罪的特定環(huán)境的聯(lián)系。它引入了“初步洗錢牽連”的新概念：任何一個法域、任何一家境外金融機構(gòu)、任何在境外開立的銀行賬戶、任何類型的金融交易，如果被懷疑與美國當局所特別關(guān)注的違法犯罪活動或者非法金融活動有關(guān)，就可能被認定為具有“初步洗錢牽連”，因而遭受相應(yīng)的反洗錢措施。它確立了“對國外洗錢的長臂司法管轄政策”，針對那些在外國犯罪后將犯罪所得資金轉(zhuǎn)移到美國并且本人也逃到美國的罪犯，美國司法機關(guān)有可能以洗錢的罪名對其提起刑事訴訟并且沒收其犯罪資金。

第二，以金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)為核心的反洗錢情報體系。FinCEN是美國財政部的下屬部門，負責(zé)制定并監(jiān)督執(zhí)行預(yù)防與發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪的制度。FinCEN的工作包括兩個方面：要求金融機構(gòu)報告可疑交易、保存交易記錄；為案件偵破提供情報和分析支持。一方面，F(xiàn)inCEN在美國國內(nèi)廣泛開展洗錢信息的收集工作，在此基礎(chǔ)上，建立了與全美金融機構(gòu)、各金融主管當局、監(jiān)管機構(gòu)數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)的龐大的金融數(shù)據(jù)庫；另一方面，F(xiàn)inCEN向150多個聯(lián)邦、州、地方和國際執(zhí)法部門的金融犯罪調(diào)查提供最新情報。

第三，多部門合作的反洗錢運作機制。美國的反洗錢執(zhí)法由財政部、司法部、稅務(wù)總署、海關(guān)總署、聯(lián)邦調(diào)查局和美國郵政總局組成。首先，各機構(gòu)之間分工合作，相互配合：財政部負責(zé)全面實施和執(zhí)行《銀行保密法》；司法部負責(zé)起訴洗錢犯罪案件；稅務(wù)總署負責(zé)監(jiān)督有關(guān)金融機構(gòu)及其從業(yè)人員遵守金融交易報告義務(wù)的情況；海關(guān)總署則負責(zé)調(diào)查與走私或意圖逃避貨幣或金融票據(jù)轉(zhuǎn)移報告義務(wù)的洗錢犯罪；聯(lián)邦調(diào)查局擁有跨部門、行業(yè)調(diào)查洗錢犯罪的權(quán)力；郵政總署負責(zé)利用郵政或其它郵政犯罪所產(chǎn)生的財產(chǎn)的洗錢案件。其次，在具體的問題上各部門進行密切合作。

二、在國際反洗錢合作上存在一定難度

應(yīng)當說在美國和歐洲國家的主導(dǎo)下，國際化的反洗錢法律體系已具雛形。國際層面上，主要涉及國家間的反洗錢公約或雙邊條約，國際組織對其成員國的要求，國家間關(guān)于涉及洗錢款項追繳的司法協(xié)助協(xié)議。現(xiàn)有的打擊洗錢活動的國際組織主要有：金融行動特別工作組 (FATF)、艾格蒙特組織(Egment Group)、國際刑警組織、聯(lián)合國、歐盟。其中對國際反洗錢制度的完善產(chǎn)生廣泛影響的是金融行動特別工作組和艾格蒙特組織。前者由七國集團倡議成立，隸屬經(jīng)合組織。該組織提出的反洗錢40條建議對于各國反洗錢立法、反洗錢公約提供了藍本，在立法層面上產(chǎn)生了很大的借鑒意義；后者則致力于促使各國建立反洗錢金融情報組織并促進各情報組織之間的信息交換。雖然目前所取得的進展有限，但這兩個組織促進了各國反洗錢立法，促進了反洗錢信息采集和情報交流，構(gòu)成了整個反洗錢法律框架的基石。

但是也存在不少問題。其一，洗錢資金難追還。當跨國洗錢活動已經(jīng)完成，追繳洗錢資金只能通過國際司法合作來解決。普通的國際司法合作因為受到各國國內(nèi)法的種種制約，常常致使洗錢款項的返還難以實現(xiàn)。司法協(xié)助機關(guān)可能無權(quán)扣劃帳戶(但美國可以根據(jù)《愛國者法案》，扣劃該國在美的金融機構(gòu)帳戶)；由于洗錢過程復(fù)雜造成根據(jù)普通民事程序舉證困難，有的國家實行追繳的洗錢資金分享的制度，造成難以達成司法合作等等。總體上講，洗錢資金的追繳還沒有很好的解決方法。其二，跨國洗錢信息難采集、情報不易交流。這是因為國際反洗錢的法律體系需要和各國的立法達成一致，而各國的國內(nèi)立法存在不少與這一框架不適應(yīng)的規(guī)定。特別是在反洗錢信息采集和情報交換方面。商業(yè)機構(gòu)需要識別客戶的真實身份，前提是客戶以真實身份開立帳戶。

（作者單位：中國政法大學(xué)）