論我國高校教代會制度的困境及改革對策

一、高校教代會制度的產生及發展

1979年，全國教育工會參照企業實行職工代表大會制度的經驗，在遼寧、上海等地的一些大學、中專、中學和小學開展建立教工代表大會的試點工作。1985年1月，教育部和全國教育工會聯合頒發了《高等學校教職工代表大會暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），對高校教代會的性質、職權、代表、組織制度、工作機構等作了明確的規定，這是我國教育史上第一次制定的關于教代會的專門法律制度，也意味著高校教代會制度有了國家意義上的法制保障。歷經20多年的實踐，我國絕大部分高校建立了教職工代表大會制度。這一制度對保證廣大教職工民主權利的實現，促進高校決策的科學化、民主化起到很大的作用，促進了高等教育事業的健康發展。

二、我國高校教代會制度面臨的困境

隨著我國高校管理體制改革不斷深入，教代會制度建設的過程中也遭遇了不容忽視的困境，這些問題需要引起進一步的關注。

（一）教代會的地位和作用沒有得到相應的重視

在實踐中，部分高校的黨政領導沒有真正把建立健全教代會制度看作是學校深化改革的客觀要求和內在動力，沒有把教代會工作作為推進高校政治民主建設的一項重點工作列入黨政重要議事日程；有的高校盡管能如期召開教代會，但也僅僅是例行公事，沒有制定教代會實施辦法，對重要的議題未作認真研究，通過的決議與事項往往得不到落實；少數高校領導沒有真正認識到教代會應有的作用，將其當作是“民主的外衣”，需要時就開，不需要時就不開，使教代會處于“說起來重要，傲起來次要，忙起來不要”的尷尬境地。

（二）教代會四項職權沒有得到真正的落實

《暫行條例》對高校教代會賦予了審議建議權、審議通過權、審議決定權、評議監督權等四項職權。在實際運行中，四項職權很難全部落實到位。在建議權上，部分高校領導沒有將教職工的建議權看成是“發揚民主、聽取意見”的一種形式，聽取校長的工作報告更是流于形式；在審議通過權上，與教職工利益有關的改革方案，沒有或者部分拿到教代會上審議通過，有的甚至在校領導已經事先決定的情況下拿到教代會上“走過場”；在討論決定權上，有些涉及教職工集體福利的事項，教代會發揮的決定作用不強；在評議監督權上，各高校普遍存在評議監督各級領導干部難現象。

（三）教代會代表素質亟待進一步提高

教職工代表素質的高低直接關系到教代會的層次和水平。從當前狀況來看，不少高校教代會代表素質不高，不能體現出代表的先進性，只有“榮譽感”而沒有“責任感”，一屆代表當下來，沒有提出過一件提案；有的代表缺乏相應的參政議政和民主管理能力，參加教代會“不會說”、“不敢說”、“說不好”的情況時有發生；還有少數代表缺乏工作熱情，對集體事務漠不關心，表決時隨大流，不能認真地代表廣大教職工行使好民主權利。

（四）高校工會在教代會建設中的作用仍需進一步發揮

《暫行條例》明確規定：“學校工會委員會承擔教代會工作機構的任務”，因此，教代會是高校教職工行使民主管理的權力機構，而工會組織則承擔著教代會的日常工作，依法履行民主管理職責，在高校的工作中發揮著黨政無法替代的作用。工會工作情況的良好與否，與教代會的質量有直接的關系。在現實層面中，“重活動”的傳統工會工作思想仍然有很大的市場，許多高校工會的工作內容仍然呈現出單一化傾向，“唱歌跳舞，體育比賽，布置會場，帶頭鼓掌”的現象比較普遍。

二、我國高校教代會制度的改革對策

針對上述現實困境，必須在堅持教代會制度的前提下，正視這些問題和薄弱環節，勇于改革和創新，找到解決問題的相應對策。

（一）轉變觀念，充分認識和牢固確立教代會在高校事業發展中的地位

思想是行動的先導。高校領導和廣大教職工要自覺加強學習，真正從思想觀念上充分認識到教代會制度是實現民主管理的基本形式，是推進教育民主化進程的重要組成部分。高校黨政領導要深入了解教代會及其工作，要從思想根源上認識到支持和加強教代會工作，實現民主管理與加強高校黨組織的領導是一致的，是貫徹黨的“依靠方針”的具體體現；其次，廣大教職工要充分認識到自己是學校的主人和學校工作的主體，這種主人翁地位決定了有對學校民主管理和民主監督的權利，而這種權利的實施需要教代會組織作為保證。唯有如此認識，才會從內心深處、從情感上認可教代會制度，關心教代會的成長與發展，進而在行動上參與和支持教代會的各項活動，相信它能夠保障自己的合法權益。

（二）建章立制，認真修訂和完善與高校教代會制度相關的法律法規體系

20多年的實踐使得各高校在教代會制度建設方面積累了大量的經驗，這為教代會制度更加規范地運作奠定了基礎。筆者認為應當從內外兩方面來健全和完善與教代會相關的制度及法律法規。從教代會建設的內部制度保障來說，各高校要結合《暫行條例》和具體校情，制定相應的教代會實施辦法（或細則），對一些關鍵環節予以明確規定。如明確教學科研第一線的教職工在代表結構中所占的比例；明確教代會代表任期屆滿要按期換屆，最好與工會換屆同時進行。只有內部規章制度完善了，才能保證教代會真正按照制度化、規范化、程序化的要求運作。

從外部法制保障而言，盡管《憲法》、《工會法》、《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等法律法規都明文予以了規定，但相關法律條款僅僅是一種綱要性的描述和規定，缺乏具體的實施細則，可操作性不強。作為具體指導教代會工作的《暫行條例》，頒發20多年來一直沒有被修訂，許多方面已經不能適應高校發展現狀。必須及時對教代會制度在高校中的地位作用、機構設置、職權范圍、組織形式、運作程序及評估考核等問題作出進一步的細化和規范，才能避免跟不上高校事業發展的尷尬局面。因此，在充分調研的基礎上可以嘗試起草《高等學校教代會法》，以推動這項好的制度向更高層次、更具實效性和操作性方面發展。這樣，就會從內外兩方面形成從國家法律法規、教育方針政策到教代會實施細則、具體規章制度的一個多層次的規范體系，在制度建設上保證高校教代會工作有法可依、有章可循。

（三）科學謀劃，精心構建和充實高校教代會制度建設的長效機制

首先，全面落實教代會職權，切實提高教代會質量。《暫行條例》規定的四項職權能否落到實處，是衡量高校教代會建設水平的重要標志。高校的建設發展規劃、教育教學改革方案、教職工的集體福利等重大事項，必須提交教代會審議，廣泛聽取教職工的意見；教職工聘任的考核辦法、獎金及崗位津貼實施方案等涉及教職工切身利益的改革方案和重大規章制度等，必須經過教代會審議通過，決不能架空教代會，由其他會議或少數領導的決策代替。

其次，推進二級教代會建設，拓展民主管理新領域。二級教代會是高校學院（系）民主管理的基本形式，也是校級教代會制度的延伸和完善，對于全面推進高校的民主政治建設，保障教職工行使民主權利，促進學院的改革和發展有著積極的意義。二級教代會應該緊緊圍繞學院民主管理、維護教職工利益等方面開展工作，有效地促進院（系）的改革、發展與穩定，增強教職工的凝聚力、向心力，最大限度地發揮廣大教職工的積極性、主動性和創造性。

再次，充分發揮高校工會作用，加強教代會閉會期間的后續管理。高校工會作為教代會日常工作機構，不僅承擔著教代會具體組織和協調工作，還要負責處理教代會閉會期間的各項事務。工會要注意發揮教代會聯席會議、常任教代會代表或其他民主形式的作用，在閉會期間仍能繼續有效地開展工作，對教代會期間討論的重大事項的落實情況進行監督檢查，向教代會代表和廣大教職工及時通報。只有高校工會把教代會工作列為自身工作重點，把教代會后有關決議的落實、檢查、督辦作為重要任務來抓，才能真正構建教代會制度運行的長效機制。

（四）與時俱進，不斷拓寬和豐富高校教代會制度建設的新舉措

當前，高等教育領域正在發生深刻的變革，各高校正以建立現代大學制度為目標而不斷深化體制改革。作為高校管理體制重要組成部分的教代會制度亦理應與時俱進，不斷拓寬和豐富建設的新舉措，才會讓這一制度緊跟時代要求。

第一，科學設立標準，加大對教代會工作的檢查評估力度。全國教育工會1996年出臺了《關于開展教代會評估工作的意見》，旨在通過評估推動教代會制度的健康發展。筆者認為教代會評估的內容應當主要圍繞教代會組織工作規范程度和教代會職權落實程度兩個著力點。評估的主體應該包括三個：高校的上級機關對教代會的督導評估，自上而下有利于促進高校黨政領導對教代會工作的重視；專門工作委員會及時對教代會工作總結評估，這是教代會自我審視、自我督促、自我提高的重要手段；廣大教職工對教代會的評價是最客觀有效的，應當把群眾的滿意度作為第一要素和核心指標。以評促建，通過設立科學標準，加大評估力度，及時推廣好的經驗和做法，才能促進教代會制度的健康發展。

第二，提倡調查研究，鼓勵申報教代會專項課題。高校教代會制度不僅是一個重大的理論課題，同時也是一個重要的實踐課題。同時，高校是各類人才薈萃之地，提倡廣大教職工在調查研究的基礎上，申報教代會專項課題研究，有助于推動教代會工作理論和實踐的進一步創新。要組織專家對申報的教代會課題進行評審，對立項的課題給予相應的資助。只有加強了對教代會理論的研究力度，才能指導解決遇到的實際難題，啟發工作思路，開拓工作視野，積累豐富經驗。

第三，拓寬教代會的適用范圍，逐步在民辦高校試點推廣。目前，教代會制度已在公立高校基本普及，教職工民主管理與民主監督的觀念深入人心。隨著高等教育辦學主體的多元化，民辦高校已成為我國高校的重要組成部分。然而，民辦高校在實踐中普遍存在著董事會權力過大、民主制度建設不到位、教職工參與權難以實現等現象。政府以及教育工會應加強督導及監管，適時在民辦高校試點推廣教代會制度，保障民辦高校教職工民主管理參與權和監督權的實現，同時民辦高校自身也要積極培植教職工的民主參與意識，引導他們積極地“參校政、議校政、督校政”，從而增加他們的主人翁認同感和歸屬感，進而推動民辦高校的健康發展。

（作者單位：金陵科技學院）