我國房地產宏觀調控合法性及其要求

宏觀調控，即宏觀經濟調控，指的是政府為實現社會總需求與社會總供給之間的平衡，并且保證國民經濟持續、穩定、協調的增長，而運用經濟的、法律的、行政的手段對社會經濟運行調節和控制。宏觀調控法包括宏觀調控職權和程序法定、維護國家宏觀經濟利益、宏觀調控主體分工和協調三項基本原則。宏觀調控法的原則是調控主體參加宏觀調控活動所必須遵循的基本準則，在房地產領域也不例外。

從宏觀調控的三個基本原則立足，可以看出調控的主體是政府，政府的調控行為是抽象行政行為。故要評價抽象行政行為的合法性，我們必須從這三個方面分析：主體合法，即調控的主體是否為具有宏觀調控權的政府機構；內容合法，即政府是否在授權的范圍內實施調控行為；程序合法，即政府所實施的調控行為是否符合程序方面的要求。

但在我國，實際情況卻是土地財政的存在促使政府違法批地現象嚴重；調控政策、調控措施本身缺乏合法性，尤其是調控政策的出臺，缺乏法律程序，各部委之間缺乏協調性，政策內容更是相互沖突，缺乏應有的統一，喪失了政策文件的權威性。宏觀調控的法治化是完善宏觀調控的必然要求，法律應當明確規定宏觀調控的主體及其權限，同樣應該確定相應的宏觀調控決策程序。

一、調控主體合法性分析

依據1998年國務院機構改革的決定，我國宏觀經濟管理部門的組成主要包括國家發展計劃委員會、國家經濟貿易委員會、財政部、中國人民銀行等。宏觀調控涉及經濟運行的重大方面，對一國經濟的影響甚大，其總體目標是保持國民經濟總供給和總需求之間的基本平衡，宏觀調控的具體目標是促進經濟增長、充分就業，維護幣值穩定和外匯收支平衡。因此，只有中央國家機關才有權按照法定程序進行調控，只有中央政府才是宏觀調控的主體，而地方政府僅僅是轄區內經濟調控的主體。如果地方政府，甚至是行政監察部都有權調控如此重大的事項，那么最終必將導致權力的分散和責任無法追究。

但是，從2005年5月9日國務院轉發文件的發文政府部門看，調控的主體包括建設部、發展和改革委員會、銀監會、財政部、人民銀行、稅務總局、國土資源部七個部門。而從2006年5月24日國務院轉發文件的發文部門看，除了上述的七個部門以外，還多了監察部和國家統計局；此外，從文件的內容看，調控的主體還包括各地政府。

二、調控程序合法性分析

宏觀調控的法律程序包括：決策制定、頒布流程，建立救濟制度和建立監督機制。其中，決策制定、頒布流程包括：提議程序、論證程序、建立評估機制和預警機制。 以上這些法律程序不僅能夠保證宏觀調控的民主和科學，又能對公民的合法權利進行保護，從而保障宏觀調控的正當性和合理性，符合法治社會的要求。反觀此次調控，如\"國十條\"對于首套房首付比例，要求對購買首套住房建筑面積在90平方米以上的，貸款首付比例不得低于30%，然而還沒有達到充分的驗證政策執行效果的觀察期，時隔半年不到又調整為不分首付大小，一律要求首套貸款首付要30%及以上。反映出一些隨意的朝令夕改，連起碼的公眾和地方政府聽證會都沒有，缺乏嚴肅性。同樣的例子屢見不鮮。

顯然，這次房地產宏觀調控并沒有遵循任何程序的要求，因此其程序合法性是值得商榷的。

三、調控內容合法性分析

宏觀調控只是政府對市場存在缺陷的一種干預，是對在市場機制下不能發揮作用的一種補充方式。宏觀調控在任何情況下，都無法也不應代替市場機制，更不應直接干預企業的自主經營或管理活動。如果要從宏觀調控偏重于政策性這個觀點看，宏觀調控更應該是間接的、抽象的和具有導向性的，因此，宏觀調控無論如何不應當直接指揮市場主體的經營活動。

從這次房地產宏觀調控的措施來看，我們會發現政府干預太過的現象，有些甚至是違反相關法律的。如《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》第三條規定：\"商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區，商業銀行可暫停發放購買第三套及以上住房貸款\"或第六條，\"保障性住房、棚戶區改造和中小套型普通商品住房用地，不低于住房建設用地供應總量的70%，并優于保證供應。\"上述提到的這些市場主體的行為，是屬于企業自主經營和營業自由的范圍，沒有違反任何法律的強制性規定，政府對企業的營業自由做出干預是沒有基本依據的。這樣的調控已破壞了市場機制的作用，是不可取的。

可以看出，當前宏觀調控的問題在于，中央政府習慣性的依賴行政手段對市場進行調控，政府往往在計劃思維的指導下動用行政手段對房地產市場進行簡單而又粗暴的干預，破壞市場經濟的正常運作機制。這種做法已經脫離了宏觀調控原有的意義，帶有濃厚的計劃經濟色彩。鑒于轉型中中國的現實，在房地產市場宏觀調控中適當的運用行政命令本也無可厚非，但現狀是這種調控手段在當前混亂的房地產市場中似乎也舉步維艱，解決不了任何問題了。

（作者單位：南京工業大學法政學院）