破產管理人監(jiān)督機制研究

新破產法已于2007年6月1日開始實施，相較于舊法有了很大的進步，引進破產管理人制度便是其一。但是在破產清算程序中，破產管理人擁有很大的權力，而且還承載著債權人及其他利害關系人的信任。如果不加以有效的監(jiān)督，必然導致權力的濫用，影響破產程序的進行，使破產清算的價值目標難以實現(xiàn)。本文簡析健全破產管理人監(jiān)督機制的必要性，借鑒外國立法經(jīng)驗并結合我國具體立法現(xiàn)狀和存在問題，提出新的解決辦法和意見。

一、完善和健全我國破產管理人監(jiān)督機制的必要性

首先，整個破產程序是由破產管理人主持展開的，凡符合破產程序進行目的并且在破產程序中實施的行為，都屬于破產管理人的職權內容。如果對破產管理人沒有一套行之有效的監(jiān)督機制，很難保證管理人積極、恰當行使權力，也很難保證破產程序，公正、效益的價值目標的實現(xiàn)。建立健全破產管理人監(jiān)督機制可以有效地實現(xiàn)破產程序的公正。其次，破產程序中，利用職權或采用其他手段牟取不法利益不僅僅會侵害債權人和債務人的合法利益，更會阻滯破產程序的順利進行，而且會嚴重破壞破產程序的社會功能，從根本上動搖人們對破產程序的合理期待。建立健全破產管理人監(jiān)督機制有助于保護破產財產，防止破產管理人職務犯罪。最后，建立健全破產管理人監(jiān)督機制有助于維護債權人利益，防止破產管理人權利濫用。

二、我國破產管理人監(jiān)督機制的立法現(xiàn)狀和存在的問題

我國現(xiàn)行破產法律法規(guī)關于破產管理人的監(jiān)督方面雖然有所規(guī)定，但還有很多不盡人意的地方，特別是在監(jiān)督機制的體系化、監(jiān)督機制的運行、監(jiān)督機制的有效性等方面還存在著很多缺陷和不足。

其一，立法規(guī)則原則化，《企業(yè)破產法》對破產管理人比較集中的規(guī)定體現(xiàn)在第三章的八個條文中，短短的八條很難把貫穿在整個破產法中的管理人制度規(guī)定清楚，然而法律目前還沒有發(fā)展到必須為破產管理人制定專門的法律和行政法規(guī)的程度。因此《企業(yè)破產法》在破產管理人制度方面只是框架性規(guī)定，還缺乏很多操作性規(guī)定。

其二，債權人會議監(jiān)督難以實現(xiàn)，新破產法對于債權人會議的監(jiān)督方式?jīng)]有明確的規(guī)定，致使此種監(jiān)督難于實際操作，無法體現(xiàn)監(jiān)督的實際功效。另外除第一次債權人會議應當由法院在法定期間內召集外，以后的債權人會議則在必要時召開。雖然債權人會議盡管代表了全體債權人的利益，但它不是常設性的機構，難以有效監(jiān)督管理人的行為。

其三，缺失外部監(jiān)督體系，過大的法院獨立監(jiān)管權，在破產程序中，法院擁有太大的“獨自決定”的權力，法院成了實際上的破產管理人的唯一監(jiān)督者，沒有任何其他機構或個人可對法院的權力進行制約，很難避免權利的濫用。

三、關于完善破產管理人機制的建議

首先，在內部設置細化的監(jiān)督機制。《企業(yè)破產法》中對破產管理人的義務沒有明確的規(guī)定，缺乏準確的判斷標準，難以判斷破產管理人是否勤勉忠實，是否正確履行其法定義務，是否應承擔過錯責任。因此，應對破產管理人義務的界定提供可依據(jù)的客觀標準。細化注意義務，明確忠實義務，謹慎接管債務人破產財產和賬目文件；合理管理和處分破產財產；精心調查審查破產債權；依法處理各種訴訟活動和變價、分配破產財產；做好報告工作及申請召開債權人會議；按法定程序完成破產活動的各個環(huán)節(jié)。要求破產管理人必須對受益人絕對忠實，必須為受益人的利益服務，而非除任何其他利益。

其次，在外部形成多元化的監(jiān)督體系。一是明確監(jiān)督主體責任，通過監(jiān)督主體認真地履行職責足以保證臨時財產管理人、破產管理人公正、公平、合法地執(zhí)行職務，將破產管理人的瀆職行為減少到最低限度；通過對監(jiān)督主體職責的劃分來避免和化解他們之間潛在的沖突與摩擦，使之能夠相互協(xié)調與配合，共同構成一個通暢與和諧的監(jiān)督機制。二是改善破產管理人選任的監(jiān)督，法院任命破產管理人，這使法院在破產管理人選任機制中“一家獨大”，且沒有其他的權力制衡和監(jiān)督，很容易造成破產管理人市場的壟斷。破產管理人的選任過程應該分成提名和批準兩個階段，應將提名的權力由人民法院處分離出來。三是完善破產管理人執(zhí)業(yè)責任保險制度，責任保險承保的是專業(yè)人員因工作上的過失所造成合同一方或他人的人身傷害或財產損失的賠償責任。這樣能有效的保護債權人的利益。

第三，建立嚴格的破產管理人選任標準。破產管理人法律地位的特殊性，決定了破產管理人應當具有專業(yè)性、中立性和長期獨立性，務必使律師事務所、會計事務所走一條專業(yè)化、職業(yè)化的道路。破產管理人職業(yè)化是指企業(yè)破產程序中的破產管理人，應當由市場上專門從事這項工作的破產服務組織來擔任。一是主體資格，作為破產管理人應具備相應的執(zhí)業(yè)資質許可、最低注冊資本、辦公營業(yè)場所、專業(yè)設施設備等資格條件的限制。注冊清算師在發(fā)展之初，職業(yè)破產管理人相對較少的情況下，可以在各律師事務所、會計事務所和審計事務中實行破產業(yè)務資質限期達標管理，如期達標的可先賦予破產管理人執(zhí)業(yè)資格，然后再逐步規(guī)范。二是專業(yè)限制，擔任破產管理人應具備一定的專業(yè)知識基礎，這是因為破產事務涉及大量企業(yè)管理、經(jīng)濟、法律等多個學科的知識，并且需要很高的工作能力，而會計師、律師一般都具有較為深厚的經(jīng)濟、法律等學科的理論功底和較高的工作能力。可以參照我國律師、會計師的資格取得方式，實行統(tǒng)一的資格考試制度，前提是必須是具有會計師或律師資格的人，才可以報考破產管理人資格考試。這樣，可以有效地保證通過資格考試的人，能夠勝任復雜、繁重的破產事務。

（作者單位：遼寧大學）