福州市民辦養老福利機構的發展困境及對策研究

摘要 加快發展社會民辦養老福利機構，不斷滿足日益突出的多元養老服務需求，是積極應對人口老齡化，緩解養老服務供需矛盾的重要手段。本文著重探討了福州市現有民辦養老機構發展現狀及存在的主要問題，并就此提出了一些建議和意見。

關鍵詞 民辦養老機構 困境 對策

中圖分類號：F840.6文獻標識碼：A

Difficulties of Development and Countermeasures of

Private Pension Benefits Sector in Fuzhou City

LI Zhuang

(College of Humanities and Social Sciences， Fuzhou University， Fuzhou， Fujian 350108)

AbstractAccelerate the development of private pension social welfare institutions， continue to meet the growing demand for pension services， diversity of prominent， positive response to population aging， pension services to ease an important means of supply and demand. This paper focuses on the development of Fuzhou， the existing status of private pension institutions and the main problems， and make some suggestions and advice.

Key wordsprivate pension welfare institution; difficulties; countermeasures

老齡事業是事關億萬老年人健康福祉的社會公共服務事業。福州市為我國東部沿海開放城市，自2000年開始，人口年齡結構便以邁入年老型，截止2009年底，60歲以上老年人口86.12萬人，占總人口比例14.56%。初步測算，十二五期間，福州市老年人口每年將以1.6%的速度持續遞增，屆時全市人口將逐漸呈現出老齡化、高齡化、空巢化加速發展的三個新特征，“銀色浪潮”日益逼近。

積谷防饑、養兒防老是我國傳統文化意識當中根深蒂固的固有觀念，家庭養老也是多數老人養老方式的一種主要選擇。隨著經濟社會發展、住房條件局限以及社會家庭結構向核心型家庭模式的不斷轉變，傳統意義上的家庭養老功能逐步衰弱，機構養老作為彌補家庭照顧缺陷和不足的一種重要補充方式，正成為引導未來社會養老模式的一種新流向。

伴隨著福州市老齡人口急劇增長，老齡化程度日趨嚴重，現有養老資源和民辦養老福利機構已遠遠不能滿足老人服務需求，提高和改善民辦養老機構品質和功能任務迫切，日漸成為擺在全社會面前的一道重要難題。本文就福州市民辦養老服務機構發展現狀、存在問題及對策建議作了一些初步探討。

1 福州市民辦養老機構發展狀況

福州市是福建省省會所在地，作為我國著名的僑鄉，很多家庭的子女長期旅居國外，家里僅有老人居住，對于具備一定經濟實力的“空巢家庭”，民辦老年機構成為老人養老方式的最佳選擇。近些年來，在政府有關部門的支持下，福州市民辦養老服務機構逐步得到發展，這些民辦養老機構在服務老年群體，完善社會福利制度方面發揮了積極作用，開拓了市場經濟條件下發展養老事業的一條新路子。據有關部門統計，截止到2009年，福州市現有縣以上公辦社會福利養老機構32所，民辦養老服務機構14所，共擁有1522張床位，基本形成了全市民辦養老服務機構發展壯大的初始格局。例如，2000年12月經福州市民政局批準，福州市金秋老人護理院由離休干部、護理學專家顧志萍教授創辦成立。作為一所專業護理病殘老人的護理院， 金秋老人護理院先后榮獲“全國模范養老機構”、福建省13家“愛心護理工程”試點單位榮譽稱號，成為福州市民辦養老機構的優秀代表。

然而，由于歷史和現實條件局限，福州民辦養老機構發展在取得一系列進步的同時又面臨著很多重要挑戰。據業內人士指出，當前福州市養老服務總體上嚴重滯后于人口老齡化的速度，福州老年公寓數量、服務層次遠遠無法滿足龐大的市場需求，供給矛盾突出，擁有著無限大的市場潛力。從整體水平來看，當前福州全市老年人擁有的養老床位僅為4.5‰，低于全國平均8.6‰的水平，更低于聯合國20‰的平均標準，充分表明當前福州市養老服務水平、特別是社會養老服務機構的發展規模、層次與全市人口老齡化進程還很不相適應。

2 民辦養老機構發展過程中存在的主要問題

2.1 固定活動場所供應不足

受我國傳統觀念影響，一般認為，養老福利機構應當屬于慈善救助性質的場所，在選址和建設方面應該與居民日常生活環境分隔開來，以免沾染到晦氣。近些年來，觀念雖有變化，但是市區中心地帶都是屬于繁華地帶，受經濟條件制約，絕大多數民辦養老機構在固定場所建設資金上面力顯不足，面臨著“買房難、租房難、利用閑置資源難”的三難境遇，只好將養老機構建在交通不便、人口流動較少的城鄉結合地區。如福州金秋老人護理院于2006年11月30日便以租賃期滿，房屋業主要求他們盡快搬遷，但由于一直難以租賃到合適的活動場所，直到2008年在政府有關部門關心下才順利完成搬遷工作。

2.2 機構規模偏小，服務項目偏少

由于資金投入方面相對不足，大多民辦養老服務機構場地局促、設施簡陋，使用房屋及其他配套建筑物與《老年人建筑設計規范》相比相差甚遠，缺乏必要的老年醫療、康復、休閑等設施。同時，當前養老服務機構工作人員多是“4050”下崗失業人員和農村進城務工人員，文化程度低，專業素質不高，缺乏基本的老年社會工作技能，多從事一些吃、住、日常護理等生活料理和家政服務工作，在精神護理、心理支持、健康保健、情感慰藉等方面關注極少。統一運作式的集體管理模式較為突出，人性化關懷不足。不僅如此，由于城市中心地帶土地價格不斷上漲，很多養老機構現都考慮將遠離城市的郊區作為重新的選址。但由于郊區地帶醫院、公園、交通、購物等基本生活醫療配套設施相對缺乏，為老年人子女探視、看病醫療、出行購物帶來了極大不便。

2.3 經濟效益欠佳，資金籌措困難

養老服務機構發展及相關服務是一項市場化與福利性相結合的社會公共事業，利益空間小，經濟效益低。公辦養老機構由于政府直接投資，各項保障措施和條件支持比較健全，基本不存在經營風險問題，而民辦養老服務機構在資金籌措、人員配給、租賃場地、日常開支、社會融資等方面存在嚴重能力不足，限制了其發展壯大起來的可能性。從目前福州市14家民辦養老機構情況來看，僅有1家盈利，4家保本，9家存在不同程度虧損情況。福州市金秋老人護理院早于2000年底就已經開辦，由于各方面資金瓶頸問題，直到2004年才基本實現收支平衡。

2.4 政策支持難以落實

2000年，國務院辦公廳轉發了民政部等11個部門聯合下發的《關于加快實現社會福利社會化的意見》，在建設規劃、土地使用、稅收減免、水電使用等多方面給予優惠。但由于政策指導原則性傾向偏重，在具體優惠措施條件上沒有作出明確規定，一些地方政府出于本部門利益考慮，在優惠政策落實上往往推諉扯皮，各項優惠政策難以真正落實。同年，福建省人民政府印發了《加快實現社會福利社會化實施意見的通知》，2006年，福建省人民政府又印發了《關于加快發展養老服務機構的意見》，做了很多具體性的規范指導，為促進福建社會事業發展做出了指導性的實施方向。但是由于許多操作層面的復雜關系，在政策實行的過程當中存在著很大掣肘，政策執行落實不到位現象普遍。

3 發展民辦養老機構對策

加快社會民辦養老服務機構發展，必須廣泛發動社會各界力量，充分動員政府、社會組織、企業等各方面力量，鼓勵和扶持社會資本加入養老服務產業，逐步將養老服務機構由政府興辦為主向社會力量投資興辦為主轉變，是加快發展福州市養老服務產業的重要途徑。結合福州當前實際情況，建議著重做好以下方面工作。

3.1 加強政府主導地位，加大優惠政策扶持力度

民辦養老服務事業發展是一項需要個人、家庭、政府、社會共同參與的深層次、多領域的社會工程建設，必須走公共性和社會化相結合的路子，其中，政府組織協調的主導性地位發揮著至關重要作用，必須發揮政府的主導地位，加大優惠民辦養老服務機構政策扶持力度，把養老服務機構的發展和養老服務網絡建設納入國民經濟和全市社會發展規劃中來，合理安排土地使用和資金支付工作，特別是要做到把養老服務機構在內的社會養老服務機構及床位數作為民生事業建設的指導性指標，整體規劃，統籌協調，為民辦養老服務機構發展創造優越的生存條件和政策支持。

3.2 引導多種社會力量加快養老服務機構建設

政府有關部門應抓緊研究制定相關優惠扶持政策，支持社會力量興辦養老服務機構。通過建設資金補貼、稅費優惠、床位補貼、營運補貼、政府購買服務等不同方式優惠扶持措施，吸引和鼓勵社會民間資本，特別是下崗、失業人員，興辦社會養老機構，開展老年護理服務，逐漸形成政府、企業和個人養老服務多元化投資和經營格局。

在這方面政府應注意引導建設養老機構應具有的超前意識，充分考慮到未來老年人對養老機構各種硬件設施與環境的要求會越來越高和大部分老年人的支付能力、長遠規劃、系統建設、避免在建設和開發養老機構時，出現一方面養老機構需求不能滿足，另一方面養老機構卻閑置的局面，以滿足不同文化、收入、養老理念老年人的養老需求。

3.3 加快公辦養老機構改革步伐，拓展公、民養老服務合作新路子

近些年來，部分公辦養老機構在做好“三無”、“五?！钡忍厥饫先耸震B工作的基礎上，也推出了部分面向社會的自費養老服務，但由于“計劃經濟”模式下的“大鍋鈑”式舊體制約束，突出福利性忽略社會性，只講投入不計產出，因此運營成本高，整體效益不明顯。如福州市光榮院國家投資幾百萬元，占地面積3063平方米，建筑面積1100平方米，床位28張，目前只免費收養優撫老人15名，而在崗工作人員卻有13人。因此，要積極探索公辦養老服務機構改革路徑，加快其內部管理方式、用人用工和分配三項制度改革，鼓勵私人、社會組織等非公有制經濟參與社會福利養老機構的產權制度和經營方式改革中來，可以依法將經營權以承包、租賃、出讓、委托經營、參股等方式轉給企業、社會組織或個人以及外資等市場主體由市場主體按照自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的原則為老年人提供養老服務。

參考文獻

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