檢察委員會制度屬性與職能優化探析

摘要：檢察委員會制度是中國檢察制度的組成部分，在實踐中發揮了極為重要的作用。但是隨著時代的發展，檢察委員會制度也出現了諸如職能定位不清、上會案件難把握、組成人員結構不合理等一系列問題，這些問題的存在客觀上影響了檢察委員會作用的發揮。要完善檢察委員會制度，應對這一制度的屬性進行考察研究，而后再對現階段這一制度在運行中諸如組織機構、議事程序等問題進行分析，并提出具體的完善思路。

關鍵詞：檢察委員會 制度 職能優化

中圖分類號：D62文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0252-02

一、檢察委員會制度現狀及質評

（一）檢察委員會制度的雙重屬性

根據《人民檢察院組織法》第3條第2款的規定，“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”同時，《最高人民檢察院關于改進和加強檢察委員會工作的通知》（高檢發[1999]17 號），進一步明確“檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構”。也就是說，檢察委員會是檢察機關的一級決策機構。那么，檢察委員會審議內容則決定著這一機構的屬性。高檢院2009年制定實施的《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》第10條，明確了檢察委員會包括個案研究與重大事項研究等十項審議議題的范圍。根據以上法律及相關規范性文件的規定可知，檢察委員會實際上是既具有部分司法職能也包含部分檢察業務行政職能的“混合性”決策機構，而其屬性上的雙重性，勢必決定了在制度的具體運行中不可避免的帶有“行政化”色彩。

（二）檢察委員會制度的行政化表現及弊端

1.檢察委員會委員組成的行政化。檢察委員會作為檢察機關內部的最高業務決策機構，其組成人員應該服從和服務于議事、決策的功能。但從當前全國各級檢察機關檢委會委員的組成結構來看，組成人員的構成明顯背離了這一要求。實踐中，檢委會委員身份與地位的行政待遇化已逐漸演變為常態：各級檢察院的檢察長和副檢察長是當然的檢察委員會委員，各主要業務部門的負責人與研究室主任一般也為檢察委員會委員，從其他機關調入檢察機關擔任黨組成員或政工部門負責人，雖不符合檢察官任職條件的領導也被直接任命為檢委會委員，還有一些退居二線的院領導、部門負責人，即使不再擔任行政職務，也依然保留檢委會委員的職務，甚至被改任為檢委會專職委員，以保證其“行政待遇”或“政治榮譽”，真正不擔任領導職務而具有檢察委員會委員身份的資深檢察官為數極少，檢委會委員構成體現出嚴重的行政化色彩。而這正是檢察委員會制度創建運行的幾十年來，始終制約檢察委員會委員整體素質提高的根本原因。由于檢委會委員的身份與行政職務、職級密切掛鉤，致使委員的任命實際上并沒有太大遴選的余地，不具備“惟賢是用、擇優選任”的基礎。實踐當中，能夠走上行政領導崗位或取得較高職級的同志，一般都有著較長的工作年限，而囿于中國高等教育的歷史性斷代問題，他們當中有不少人還欠缺專業的法學教育，“科班出身”的比例更低，法律素養參差不齊。特別在一些欠發達地區，這一問題暴露得更為明顯。

2.議事決策程序的行政化。根據高檢院制定下發的《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的規定，檢察委員會議事和決策程序的應然狀態是“各位委員暢所欲言、充分發表意見，最后根據多數人的意見綜合衡量并做出決定”，但其實然狀態是檢察委員會的議事決策往往以檢察長或行政級別高的領導的意見為主導，個別委員即使有不同意見也往往基于政治壓力或個人前途等考慮而不敢發表，或者表現為例行公事，人云亦云；察言觀色，看人說話；明知不妥卻違心表態等等，這使得檢察委員會的議事決策過程打上了深深的行政化烙印，直接導致了程序的形式化與虛無化，影響了司法民主和科學決策目的的實現。

3.責任承擔機制的弱化。責任承擔機制的弱化是檢察委員會行政化的又一個重要表象，由于委員絕大部分由行政領導組成，議事程序又存在形式化和走過場等諸多問題，同時，現有的規范對檢察委員會討論案件的范圍規定得過于空泛，使得眾多案件承辦人為了規避案件風險，將大量非疑難、復雜案件也提交檢察委員會討論。如果從實務維度對檢察委員會制度進行觀察，可以發現，如果不加限制地將案件，特別是涉及事實認定的案件，提交檢察委員會決定，將大大抑制辦案部門甚至檢察官個人的積極作用，并在一定程度上鼓勵承辦人推卸責任、轉移風險，導致以職業利害的計算代替對司法公正的追求。這與倡導檢察官獨立的司法改革方向是背離的，一定程度上更加劇了責任機制的弱化。

二、檢察委員會職能優化構想

檢察委員會制度已在中國司法實踐中實行多年，具備了制度基礎和運行環境。暴露出來的缺陷和不足只不過是中國司法改革的大背景下諸多體制、機制問題的一個側面而已。所幸的是理論界和實務界都開始逐步正視這一制度運行過程中出現的一些問題，并自覺地提出了改進、完善、優化的建議。最為激進的觀點莫過于參考大陸法系檢察制度的一般做法，取消中國的檢察委員會制度。但考慮到中國的司法傳統和制度慣性，一旦取消檢察委員會制度而替代性制度設計又不周全的話，不可避免地會陷入無所適從的境地，因此，“取消”觀點顯然有失偏頗。那么，針對實踐中暴露出的弊病，對現有制度進行合理化改造，在不損及中國檢察制度基礎和原則的前提下，對檢察委員會的職能進行優化，當是穩妥可行的解決方案。

1.檢察委員會委員組成的優化。《人民檢察院檢察委員會組織條例》第2條規定，各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員以及有關內設機構負責人組成，檢察委員會委員應當具備檢察官資格。有觀點認為這樣的規定不甚合理“，檢委會成員不應該是一種政治待遇”，檢委會應當由資深的檢察官組成。但筆者認為，鑒于中國現行檢察權運行體制兼具行政權與司法權的特征，所謂的“重大案件”在承辦部門已經經過了充分討論，而現行體制下審批權又與行政級別掛鉤，由不具有行政職務的“能手型”檢察官組成檢察委員會，與上述現行體制將可能產生巨大的矛盾沖突，勢必難以施行。

為保證改革的實效性，同時兼顧檢察委員會的兩種屬性，筆者提出以下設想：首先，吸收個別精通業務的“專家型”或“能手型”檢察官進入檢察委員會。鑒于法律法規對檢察委員會委員已有明確限定，這樣的改造所起的實效可能比較有限。其次，設立檢察委員會辦事機構或專設機構，由“專家型”、“能手型”檢察官以及具有部分行政管理經驗的檢察官組成，借助這一機構發揮為檢察委員會提供法律咨詢、建議的作用：在檢察委員會發揮其討論決定重大案件的司法職能時，由辦事機構針對提交檢委會討論的不訴、不捕等重大疑難復雜案件進行分析研究，提出系統的法律分析意見和參考意見供檢察委員會決策參考；在檢察委員會發揮討論決定重大檢察事項的行政職能時，由辦事機構根據具體議案的性質，提前進行相關的調研，為檢察委員會決策提供智力支持。

2.檢察委員會議事程序的優化。對于檢察委員會運行機制的改革，既要考慮到檢察權中蘊涵的行政性屬性和檢察一體化的要求，同時又要盡量減少或避免行政化趨勢對檢察職能的不當干擾和影響。就機制運行和保障程序的完善而言，首先，增加議事過程的透明度，改變目前相對封閉的檢察委員會議事方式。有學者建議檢察委員會工作應由對外限制的相對封閉狀態，轉變為多側面的立體適度開放狀態。針對不同的案件和疑難問題，可以有針對性地要求或安排部分助檢員以上職務的干警列席旁聽檢察委員會會議，這樣既能監督檢察委員會決策，又能起到“以會代培”的業務培訓作用[2]。這種方案具備了較高的可行性，并且已經在甘肅省多個地方進行了實踐，均取得了較好的效果，值得進一步推廣。其次，對于案件承辦人、部門負責人的陳述和說理作出明確要求，務求全面反映案情，使檢察委員會委員能夠充分了解案件事實和證據材料，同時，分管檢察長發表意見的時間應予后置，確保其他委員的意見在不受影響的情況下得到充分發表。最后，進一步健全檢察委員會辦事機構的會前分流審查職能。檢察委員會的任務是討論重大案件和其他重大問題，而現行的規范對于什么樣的案件和問題能夠進入檢察委員會規定得比較概括，實踐中較難把握。而設置檢察委員會辦事機構的一個主旨即為對擬提交檢察委員會審議議題進行會前的分流審查，對一般性案件或者一般事務性問題進行攔截，同時，注意劃清檢察委員會與黨組會、檢察長辦公會職能之間的界限。對決定提交檢察委員會的重大案件以及重大問題，檢委會辦事機構應提前進行各項準備工作，為檢委會決策提供參考和建議。針對實踐中，基層檢察院檢察委員會在檢察行政業務方面作用發揮不夠的情況，辦事機構還可主動關注各業務部門的情況，收集有關的檢察行政業務提案。通過辦事機構的設置和功能強化，實現檢察委員會司法與行政雙重屬性的共存與兼容。

3.責任機制的強化。檢察委員會的決策權在檢察機關內部具有不可比擬的優先性，對于討論的案件、事項均具有一定程度的終局意義（需上級檢察院作出決定的除外）。為了貫徹權責相統一原則。應將檢察委員會討論案件的責任作為辦案責任制的一項重要內容。一是明確承辦人、部門領導、分管檢察長、檢察長這一基本責任鏈，落實個人責任制，一旦出現錯案等問題，應當首先依循這一責任鏈追究各有關人員的責任，不能以“集體決策”為借口逃避個人責任；二是完善檢察委員會記錄，應當切實做到會議記錄是對會議討論過程的全面反映，防止出現只有最終結論而沒有個人完整發言記錄的情況，在發生決策失誤時可以準確確定影響正確決策的檢察委員會成員的個人責任。

三、結語

越明晰的規范越具有生命力，通過對檢察委員會職能的屬性分析和實踐考察不難發現，檢察委員會是中國檢察制度的重要組成部分，有其獨特的存在價值，檢察委員會職能的雙重屬性催生其運作的復雜性，唯有全面認識其屬性，方能從規范以及實踐兩個層面對其加以改造完善，使其在中國檢察事業中發揮越來越強的作用。

參考文獻：

[1]葉青，黃一超.中國檢察制度研究[M].上海：上海社會科學院出版社，2003：124.

[2]孫謙，等.中國檢察制度論綱[M].北京：人民出版社，2004：118.

[責任編輯 王玉妹]