推進反腐倡廉制度創新 提高制度的執行力

摘要：反腐倡廉制度建設的關鍵，是推進制度創新，提高制度的執行力。當前，要正確地把握反腐倡廉制度創新的科學內涵，針對影響反腐倡廉制度執行力的主要制度因素，進一步嚴密制度設計，推進體制機制創新，整合規范現有的制度，借鑒、吸收國外反腐倡廉制度建設經驗，并在創新中營造反腐倡廉制度執行的良好氛圍。

關鍵詞：反腐倡廉 制度創新 執行力

中圖分類號：D62文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0238-02

胡錦濤總書記在十七屆中紀委五次全會上提出要“逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力、增強制度實效。”在紀念建黨九十周年的“七一”講話中又指出必須始終把制度建設貫穿反腐倡廉建設之中。

一、正確認識反腐倡廉制度創新的科學內涵

制度創新，是指在人們現有的生產和生活環境條件下，通過創設新的、更能有效激勵人們行為的制度、規范體系，來實現社會的持續發展和變革的創新。其要求人們“自覺地創造”出新的制度，使之適應時代和發展的要求，更有利于提高工作的實效。而反腐倡廉制度，是旨在預防和懲治腐敗行為、促進領導干部清正廉潔，要求一切掌握著公權力的領導干部必須自覺遵循并相對穩定的行為準則。其具有“體系性”、①“覆蓋性”②和“強制性”③的特征。這就決定了反腐倡廉制度創新既要具有一般制度創新的本質要求，又要遵循和體現反腐倡廉制度自身的規律。因此，所謂反腐倡廉制度創新，就是要根據反腐倡廉工作的實際需要，把制度建設貫穿于反腐敗的各項工作之中，同時，彌補社會發展、體制轉型后的制度缺失，對原有制度進行調整和完善。通過建立健全反腐倡廉基本制度、完善相關法律和規范從政行為，充分發揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用，最終形成“內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用”的反腐倡廉制度體系，進一步提高反腐倡廉制度的執行力。

二、影響反腐倡廉制度執行力的主要制度因素

1.制度規定彈性過大。綜觀當前中國的反腐倡廉制度，雖然每項都有詳細的文字表述，但有的表述過于籠統，無法執行。比如反腐倡廉制度規定中的“嚴肅處理”、“一般不得”、“特殊情況例外”等等，看起來考慮得很周全，但何謂“嚴肅”，什么叫“一般”，什么叫“特殊”，并不明確，不同閱歷和職級的人會有不同的理解。這樣的條文增加了制度的彈性空間，給執行制度的人留有規避的余地。

2.制度缺少銜接，不配套。實踐證明，反腐倡廉制度必須界限清楚，設計清晰，制度協調。如果沒有相應的銜接配套措施，制度就很難落到實處。如，我們國家早就制定了《關于黨政機關縣處級以上黨員領導干部個人收入申報的規定》，卻因為沒有與之相配套的“金融賬戶實名制”和“反洗錢制度”，致使全靠領導干部個人的自覺性，他人無法監督、無從監督，很難起到實際效果。同時，有的制度因為事前缺乏周密的調查研究，出臺后由于條款之間不夠嚴謹甚至彼此矛盾，容易被人鉆空子。

3.制度滯后，缺少前瞻性。由于當前對腐敗現象研究的不夠深入，致使制定的制度很多都帶有“亡羊補牢”的色彩和應急性的特征，很難起到未雨綢繆的作用。如，在工程建設領域中，現有的制度對于掛靠圍標、工程分包、借名投標、惡性低價競標等行為做了一些具體的規定，但對于設計變更、資金劃撥、材料采購、質量監理等環節有不同程度的失守。尤其對因設計變更而追加資金缺少相應的制度規范，導致個別人員利用制度漏洞鉆空謀利，使得工程造價大大超過預期。再比如，在國有企業改制、破產和重組過程中，如何加強對企業領導人的監督，防止國有資產流失缺少前瞻性研究。

4.制度監督脫節。監督是促進制度落實的重要保證。反腐敗，監督是關鍵。然而，中國現有的監督制度存在著明顯的不足。一是自下而上的民主監督渠道不暢。在個別單位（部門），各種政務公開、黨務公開制度不能得到很好的落實，廣大黨員群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權的落實也受制于主要領導的意志。黨內的民主集中制度，重大事項征求意見制度，通報制度，議事決策制度在執行的過程中還存在著一定的人為干擾。二是在現行的紀檢監察雙重領導體制下，權力之間的監督存在體制上的局限性，使中央關于“對領導干部一定要嚴格監督”的政令難以落到實處。

三、推進反腐倡廉制度創新，提高制度執行力的基本要求

1.要嚴密反腐倡廉制度設計。制度設計的如何，既體現著制度制定者的意圖，又直接影響著制度能否得到很好的執行。正如鄧小平同志所說，“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”當前，在制度設計中：一是要按照“無賴原則”①來設計制度，確保制度覆蓋的全面性，使其對遵守制度的人而言成為“保護網”，對違反制度的人而言成為“高壓線”，確保制度約束之下沒有例外。二是要加大調查研究的力度，既要突出對重點問題、腐敗發生規律的研究，又要做好對腐敗發展趨勢的研判，使制定出的制度既符合實際，更具有可操作性、針對性和前瞻性。三是要深入貫徹以人為本的理念，加強對制度設計制定人員的培訓，提高制度設計者的綜合素質，使制度設計既要突出維護廣大人民群眾的根本利益，又要對掌握公共權力的領導干部起到警示和保護作用。

2.要推進反腐倡廉體制機制的創新。這主要包括：一是要改革傳統的紀檢監察雙重領導體制，建立以上級部門垂直領導為主，同級黨委領導為輔的新的雙重領導體制，降低監督者對被監督者的依賴度，增強其監督的獨立性，更好地發揮監督制度的作用。二是要規范黨內權力配置，完善黨內議事決策制度。具體而言，就是要理順并規范黨代會、全委會和常委會的關系，明確界定黨代會、全委會和常委會的職能權限，充分發揮黨代表、黨委委員和黨委常委的職能作用，對于重大問題，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，嚴格執行“一人一票”的決策制度。同時，還必須堅持重大決策征求意見制度、重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制。三是要進一步推進干部人事制度，司法制度，行政審批制度，財稅制度等改革，建立健全專項領域和行業內的預防和懲治腐敗制度法規，按照黨的十七屆四中全會的要求，“健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制”。

3.要整合規范現有的制度。推進反腐倡廉制度創新，不僅僅是要單純地查漏補缺，更重要地是要整合規范現有的制度，實現反腐倡廉制度的精細化、科學化、體系化。為此：一是要認真研究分析現有的各項反腐倡廉制度，適時廢止已經過時的制度，合并互相抵觸的制度，健全缺少的制度。既要注重制度的實體性內容，又要考慮制度實施的程序性保證。二是要認真地總結實踐經驗，對一些經過實踐檢驗比較成熟的好做法、好經驗進行總結，上升到制度規定，使之具有更強的約束力、更大的權威性和更高的穩定性。對一些新領域出現的問題或監管盲點，要加強制度的前瞻性研究。三是要對現有的制度進行細化。明確制度執行的主體，監督的主體，違反制度規定后懲處的標準，實現制度執行過程中質、量、度的規范化、明確化。四是要做好反腐倡廉制度與法律的銜接，使反腐倡廉制度創新既要維護法治的精神和權威，又有利于預防和懲治腐敗，避免與法律相抵觸。

4.要積極地借鑒、吸收國外有關反腐倡廉制度建設的經驗。任何事物都有其內在規律性，反腐倡廉制度創新也是如此。因此，在反腐倡廉制度創新中，不必要任何事都是自己完全獨立地、完全自主地去創新。而應該積極借鑒國外的創新成果，吸收國外創新的先進經驗和做法。這樣，既可以避免走彎路，實現走近路，又能夠節約自己的人、財、物力和創新時間，從而提高工作效率和質量。如，財產申報制度、金融賬戶實名制度、公職人員活動自我記錄制度、收受禮品限制制度、廉政保證金制度、公示制度，實行政務官與事務官相分開的制度等等。

5.要在創新中營造反腐倡廉制度執行的良好氛圍。明代張居正曾講到“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。對于反腐倡廉而言，建章立制僅僅是制度創新的一半，更為重要的是保證制度得到嚴格執行。為此，要從思想上教育廣大干部樹立制度意識，營造學習制度，遵守制度和維護制度的良好風尚，避免制度執行中的“破窗效應”。②要在工作中建立健全反腐倡廉制度的監督檢查和獎懲機制，將制度執行情況與干部及領導班子的年終考評相結合，以此作為干部選拔任用的參考依據，切實維護好制度的權威性和嚴肅性。另外，要使反腐倡廉制度創新有一個開放的環境，在集中全黨智慧的基礎之上，面向全社會來尋找反腐倡廉制度創新的良方。當前應突出發揮好人民群眾、政協、人大、各類新興媒體的監督職能，使其與黨內紀檢檢查監督、黨組織和黨員干部的監督相結合，構建相互補充，共同協作的立體式監督網絡，確保反腐倡廉制度的執行。

參考文獻：

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[責任編輯 王玉妹]