高校負債危機的制度經濟學分析

摘要:伴隨高等教育的大眾化，中國高校呈跨越式發展。由于財政資源不足，高校頻頻向銀行大規模借款。但近幾年來，隨著高校還貸高峰的到來，中國高校負債危機凸顯，嚴重影響了高校的正常運行。從新制度經濟學的視角，依據制度變遷和制度失范理論，探求高校出現巨額貸款債務問題的成因：高等教育制度的誘致性制度變遷帶來了高校融資方式的多樣化，而這一制度變遷過程中的制度失范是造成高校負債危機的根本原因。最后從制度層面對化解高校負債危機問題提出了幾點建議。

關鍵詞：高校負債危機 新制度經濟學 制度變遷 產權制度

中圖分類號：F812文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0017-02

自1999年高校擴招以來，中國高等教育呈跨越式發展狀態。隨著高校的辦學規模不斷擴大，市場經濟競爭機制也逐步引入高等教育領域。擴容和競爭的雙重壓力迫使各大高校紛紛貸款辦學以搶抓機遇、加速發展。然而，這種跨越式的發展雖帶來了高校辦學條件的極大改善，卻也帶來了巨額的債務風險。近年來，通過銀行貸款解決擴招后高校財政資源不足的問題而帶來的債務危機逐漸顯現。巨額的貸款負債已成為高校沉重的負擔，并引起了社會各界的廣泛關注。本文運用新制度經濟學理論，從制度變遷及制度失范視角下，分析高校負債危機的形成過程及深層次原因，并探尋解決這一問題的基本策略。

一、制度變遷理論

制度可以視為一種公共產品，它是由個人或組織生產出來的，這就是制度的供給。由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環境的變化或人自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現預期增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當現存制度不能使人們的需求滿足時，就會發生制度的變遷。所謂制度變遷是指新制度產生，并否定、揚棄或改變舊制度的過程。它一定是向更有效率的制度演化。

制度經濟學將制度變遷分為兩種類型:強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性制度變遷是指新制度由政府命令和法律引入與實行。與此相反，誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。由于這種制度變遷的產生是以獲利為出發點，因此，這種制度變遷具有自發性和贏利性的特點。

二、誘致性制度變遷是導致高校負債危機的直接原因

中國高等教育制度的變遷是在經濟體制轉型的大背景下進行的，有著典型的誘致性制度變遷的特征。

1.政府投資辦學一元模式陳舊、財政撥款不足是誘致性制度變遷的直接原因。中國經濟體制轉型的目標是以社會主義市場經濟體制代替計劃經濟體制。隨著中國市場經濟體制改革的不斷深化，政府和高校分別成為不同的市場利益主體。政府與高校間的經濟關系主要表現為廣義的資源交換關系。然而，隨著各大高校的擴招，政府有限的財政撥款與學費收入并不能滿足高校的成本支出。單純依靠政府投資辦學的一元融資模式已跟不上發展步伐，而多元融資機制是高等教育制度誘致性制度變遷的必然結果。

2.市場化行為主體的獲利動機是誘致性制度變遷的根本原因。新制度經濟學認為，人們之所以產生對新制度的需求是因為存在著潛在的利益，在現行制度下無法獲得，只能通過制度的創新才能獲得。經濟體制的市場化變革改變了各類經濟行為主體間的利益關系，也改變了高校這一新型的市場化主體的行為。高校籌資機制安排誘致性變遷的根本原因是：中國經濟體制轉型給高校帶來了通過自身活動獲取外部利益的機會，理性的高校必然會不斷地打破原有融資機制均衡，進行主動性的融資機制創新活動。

雖然高校融資多元化是誘致性制度變遷的必然結果，但這種制度變遷中相關制度的缺失才是高校出現債務危機的根源。

三、制度變遷中的制度失范是導致高校負債運行的根本原因

1.高校法人地位錯位，產權制度不明晰。諾思指出明晰的產權制度可以創造有效性的市場，然而，中國高校的產權既完整而單一又不完整而模糊。一方面，《中華人民共和國教育法》規定，“學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有”；另一方面，高校支配權、使用權、收益處分權等往往又沒有明確相應承擔的主體。由于所有權不明確，缺乏相應的激勵約束機制，使得高校資源的利用率和管理效率低下。從高校的法人地位來講，1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第30條規定，“高等學校從批準之日起取得法人資格。”這給高校自由的向銀行申請貸款提供了法律依據。然而，高校財產并不為其所有，高校并不具有完全法人資格，并不能完全意義上承擔民事責任。如果發生重大的財政危機，最后收拾局面的將還是政府。因此，一方面，高校法人地位的錯位使得銀行將政府作為高校的最后擔保人，放寬貸款條件，造成高校負債危機風險。另一方面，產權制度的不清晰使得高校在資產處置、對外投資等重要問題上，普遍存在機構多頭管理、職能不清的現象，對資金使用效率降低，推動了高校負債危機。

2.監督、約束機制缺失。中國高等學校由國家所有，高校的決策層經國家授權代為管理。這種國家與高校的關系就形成一種委托代理關系，既然是委托代理關系也就會有委托代理問題，而這種委托代理問題導致了高校的過度負債。從委托方政府角度而言，政府積極推動高等教育大眾化，以期望通過發展教育尤其是高等教育，來培育人才，增強綜合國力政府力。因此，就政府政策角度而言，政府作為委托人期望通過高校適度負債來實現其跨越式發展。作為委托人，政府有義務對高校行使監督權，但由于監督機制的缺失，具體化財務考核制度的不完善，導致政府對高校的監督不到位。這種政府的政策導向及監督機制的缺失使得高校負債運行成為可能。從代理方高校角度而言，高校管理層通過負債甚至是過度負債來辦學，以期實現自身利益最大化，包括個人物質財富最大化和非物質財富的最大化。為獲得個人物質財富最大化，高校決策層往往傾向于通過對貸款的擠占、挪用等手段來滿足自己的財富最大化。因而，管理層更傾向于過度負債。與此同時，管理層為獲得非財富最大化，也會以負債的方式引入更多的資金來擴大校區、加速建設、聘請優秀教師，吸引學生，從而壯大高校實力，進而滿足作為決策層對政績、榮譽的最大追求。就代理方內部控制而言，中國高校歷來無公布其財務狀況的義務，其資金往來不透明，資金使用的監督機制缺失，這在一定程度上加劇了高校負債危機。

3.合理的高校銀行貸款制度供給不足。在高校大規模擴張引起教育貸款需求強勁的情況下，銀行等金融機構普遍認為，一方面教育是政府重點扶持的產業，另一方面高校貸款存在政府的擔保和支持。因此，高校成為了繼國有企業之后銀行的另一大客戶。銀行對于高校貸款往往準入條件過低。銀行不僅放松了對高校貸款信譽與額度等方面的嚴格考核，也未構建對于高校貸款的預警機制。

四、高校負債危機的化解路徑

高校巨負債危機已經引起了教育部和各級政府的重視，有關部門也采取一些行之有效的策略 ，在一定程度上緩解了高校負債危機。然而，要想真正解決高校信貸負債問題，我們應從問題背后制度層面上探求解決問題的根本路徑。從制度的角度來尋求解決策略，關鍵是要進行制度的創新與完善。本文從以下幾個方面就高校信貸負債問題提出幾點建議。

1.明晰高校產權制度，建立現代法人治理結構。在高校國有的一元產權制度下，高校產權往往模糊而缺乏活力，因此要想實現高校更高程度上的產權明晰就要變單一產權結構為多元產權結構即產權主體多元化、投資主體多元化。與此同時，應區別對待高校產權中的不同組成部分，對于高校中的國有資產，應建立統一的產權管理機構，對于集體資產和私人捐贈資產，應劃歸學校所有，其產生的收益和風險由學校或出資者承擔。在產權明晰的基礎上建立現代高校法人治理結構。

2.完善委托代理的激勵約束機制。要想完善委托代理的激勵約束機制，應從委托人和代理人兩個方面入手，進行相應的制度創新。對于政府方面，首先，政府應制定科學的高校教育發展規劃，避免高校盲目借款。其次，改革高校撥款制度，制定解決高校債務問題的投資計劃。最后，制定合理的監督管理機制。與此同時，依據相關制度，應定期或不定期對高校教研、財務等狀況進行審計并對其考核情況作及時反饋。對于高校方面，建立現代高校管理機制，明確劃分權利和責任。在高校管理中借鑒現代企業制度，實現政校分開。在此基礎上，政府與管理層簽訂長期契約，避免管理層的短期行為。設計合理薪酬體制，固定報酬和激勵性報酬合理搭配，實施有效激勵。改革現行高校財務核算制度，完善信息披露機制，提高信息透明度，提請社會監督。

3.健全合理的高校銀行貸款制度。健全高校銀行貸款制度，加強制度創新。首先，要建立對高校貸款項目的預算審查機制。其次，要建立重大項目審批機制。最后，建立高校債務風險預警機制，一旦高校的負債達到可能引發債務危機的水平，及時發出預警信號。

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[責任編輯 劉嬌嬌]