集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利弊與應(yīng)注意的問題分析

摘要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利是：為國家工業(yè)化、城市化提供用地空間；為小產(chǎn)權(quán)房屋的解決，宅基地的流轉(zhuǎn)，戶籍制度改革、征地制度改革提供配套的法律依據(jù)，緩解目前高房價造成的住房困難，解決眾多城市居民的住房問題。讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展；減少征地糾紛和由此引發(fā)的群體性事件，有利于三農(nóng)問題的解決。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的弊是：耕地可能大量流失，威脅國家糧食安全；對國有土地市場形成一定沖擊；地方政府財政收入減少，難以支撐其正常運作。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意的問題有：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合“三規(guī)”要求和“三個集中”原則；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵循土地用途管制規(guī)則；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)通過城鄉(xiāng)有形土地市場公開交易；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益必須歸集體土地所有者集體經(jīng)濟組織并依法合理分配。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 利弊 問題

中圖分類號：F321.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0045-03

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題一直是改革現(xiàn)行土地制度不能回避且非常重要的一個問題。目前無論是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)灰色市場都普遍存在，牽扯到多方利益，對這個問題解決的好壞關(guān)系著土地制度改革的成敗。為此，本文欲對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利弊與應(yīng)注意的問題進行分析，以期對構(gòu)建科學(xué)合理、符合實際的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，改革現(xiàn)行土地法律制度有所助益。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利與弊

（一）國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度

目前，中國的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。農(nóng)用地可以通過征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，但它要變?yōu)榧w建設(shè)用地，除了要辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)外，還被嚴格限定以土地合伙或入股與他人辦企業(yè)、進行農(nóng)村公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)和農(nóng)民自建住宅的范圍。

國家對集體建設(shè)用地的基本態(tài)度：限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。法律原則上禁止集體建設(shè)用地直接進入土地一級市場，但卻例外地允許集體建設(shè)用地在特定的情況下，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)破產(chǎn)、兼并、聯(lián)營、入股等情形出現(xiàn)時有限制地進入土地二級市場。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。

（二）允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利

允許農(nóng)村集體土地?zé)o須經(jīng)過政府征收即可直接進入一級土地市場進行使用權(quán)交易。具體而言，農(nóng)村土地應(yīng)當按照地方政府制定的土地利用總體規(guī)劃的要求進入市場交易，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地嚴格按照法律規(guī)定進行審批，除非直接涉及公共利益外，地方政府不得征收土地，對于規(guī)劃為譬如商業(yè)區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，由開發(fā)商和村集體直接談判，地方政府不再插手。在此基礎(chǔ)上，使符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化。這種解決方法可以帶來如下好處：

1.為工業(yè)化、城市化提供用地空間。中國的工業(yè)化、城市化是一個必然的趨勢，有大量的用地需求。允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以滿足其需求。這一點在國有土地上房屋征收與補償條例出臺的背景下，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，在國家快速工業(yè)化、城市化的背景下尤為重要。否則國家的發(fā)展，經(jīng)濟社會的進步就不可能。

2.為小產(chǎn)權(quán)房屋的解決提供相應(yīng)的法律依據(jù)，平抑虛高房價，緩解目前高房價造成的住房困難，解決眾多城市居民的住房問題。“小產(chǎn)權(quán)房”價格低廉，僅是城市商品房價格的1/3左右，而且“小產(chǎn)權(quán)房”集中在城市近郊和城郊結(jié)合部，離城市比較近，既能為城市中低收入者提供住房，又能分散城市中心的人口，減輕城市壓力。由于“小產(chǎn)權(quán)房”占新開發(fā)商品房的比例巨大，其合法化之后，能夠有效增加低價房供給，平衡城市住房供需，在很大程度上解決中央政府出臺一系列政策都不能成功調(diào)控的房價問題，緩和社會矛盾。

3.為解決宅基地的流轉(zhuǎn)、戶籍制度改革，讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動提供法律依據(jù)，促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。我們?nèi)绻晃兜毓淌噩F(xiàn)行土地二元制度，必然會加劇新中國成立以來對農(nóng)村的物質(zhì)供給與制度供給嚴重不足的矛盾，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，不利于生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，不利于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展乃至整個中國經(jīng)濟與社會的發(fā)展。有學(xué)者認為，“從中國未來戶籍改革的趨勢來說，限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓會阻礙戶籍制度改革。盡管目前憲法尚未賦予公民遷徙自由，但逐步放開戶籍限制是未來制度發(fā)展的趨勢。在此情況下，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的區(qū)分已經(jīng)沒有太大的實際意義。而強行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，不僅在操作上難以實現(xiàn)，在制度上也會不得人心。”[1]

4．減少征地糾紛和由此引發(fā)的群體性事件，提高農(nóng)民談判地位，增加農(nóng)民收入，有利于三農(nóng)問題的解決。由于集體土地所有權(quán)得到實化，村集體對土地擁有了比較完整的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，讓農(nóng)村土地直接進入了市場，農(nóng)民可以平等地與形成競爭的眾多開發(fā)商進行談判，農(nóng)民權(quán)益因此可以得到更好的保障，農(nóng)民收入也會隨之增加。加之地方政府無須再強行征收土地，由此引發(fā)的征地矛盾大大減少，既緩和了官民關(guān)系，又促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（三）允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的弊

1．耕地可能大量流失，威脅國家糧食安全。2008年10月，中農(nóng)辦主任陳錫文在接受了《財經(jīng)》記者的專訪時曾講到：“截至2007年底，中國的耕地總量為18.26億畝，與1996的19.51億畝相比，11年間減少了1.25億畝。而全國目前耕地面積超過1億畝的省份只有五個，1.25億畝相當于少了一個大省。耕地流失的速度相當快，會危及中國的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。中國是個人多地少的國家，人地矛盾突出。要保障糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給，沒有足夠的土地不行。我們算過賬，近年來中國進口的各種農(nóng)產(chǎn)品，包括大豆、植物油、棉花等，差不多等于在國外用了5億畝農(nóng)作物播種面積。而僅靠國內(nèi)目前人均1.38畝的耕地水平，不可能滿足所有的農(nóng)產(chǎn)品需求……但是，目前農(nóng)地轉(zhuǎn)用上，各種違法違規(guī)現(xiàn)象卻非常多。每年中央確定的建設(shè)占用耕地的規(guī)模，實際上總是被突破。名義上，每年建設(shè)占用耕地只有二三百萬畝，實際上占用的耕地遠不止這個數(shù)。”[2]目前，從國家層面考慮，擔(dān)心放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最有力也是最為正當?shù)睦碛桑褪桥赂乜赡艽罅苛魇В{國家糧食安全。而現(xiàn)實確實存在這個問題。因為在目前實行最嚴格的土地管理制度的情況下，地方政府違法用地的情況都比較嚴重，一旦放開，耕地大量減少的問題有可能更嚴重。

2.對國有土地市場形成一定沖擊。一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設(shè)，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權(quán)。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無疑打破了政府對一級市場的壟斷，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設(shè)用地者協(xié)商等方式同樣可以獲得土地使用權(quán)。由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價格便宜的集體建設(shè)用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑給目前土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個市場的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。

3．地方政府財政收入減少，難以支撐其正常運作。地方政府給予農(nóng)民的征地補償較低，而征收為國有的土地通過掛牌出讓卻往往拍得很高的土地出讓金，這一進一出，地方政府能夠獲得巨額的財政收入。而這一收入在地方政府財政收入中所占比例巨大，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心估計是60%以上。其實，本來地方政府有很多渠道獲取財政收入，但是，1994年財政分稅制改革以后，中央政府將主要的稅種收歸中央，地方政府基本沒有其他的財政收入，只能靠提高土地出讓金維持運轉(zhuǎn)，這也是為什么地方政府限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，打壓“小產(chǎn)權(quán)房”的重要原因。而放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”一旦合法化，地方政府將損失近一半的財政收入，繼續(xù)維持正常運轉(zhuǎn)肯定會發(fā)生困難。因此，作為實化集體土地所有權(quán)及放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的配套改革措施，必須建立新的分稅體制或者加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，以維持其有效運轉(zhuǎn)。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中應(yīng)注意的問題

1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合“三規(guī)”要求和“三個集中”原則。符合“三規(guī)”和“三個集中”是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本前提。集體建設(shè)用地?zé)o論是以何種形式流轉(zhuǎn)，都必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃。工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)集中是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進城鄉(xiāng)一體化工作的基本原則，集體建設(shè)用地不能分散流轉(zhuǎn)，造成新的村村點火、戶戶冒煙狀況，集體建設(shè)用地要在符合“三規(guī)”要求和“三個集中”原則的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)。可以說，是否符合規(guī)劃要求，是判斷集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否合法的首要標準。嚴格按規(guī)劃要求流轉(zhuǎn)和使用土地，既是保證流轉(zhuǎn)和使用行為合法性的基礎(chǔ)，也是維持土地流轉(zhuǎn)秩序的重要手段。

2.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須遵循土地用途管制規(guī)則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須按規(guī)劃確定的用途進行開發(fā)利用，只有規(guī)劃確定用于住宅建設(shè)的才能進行商品房開發(fā)。只有國有土地才能搞商品房建設(shè)的規(guī)定應(yīng)當改變，否則集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定就沒有道理也沒有意義，讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計目標落空。我們可以考慮在堅持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地增值收益的權(quán)利，包括讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，并可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；在完善稅制和利益分配機制的同時，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進入經(jīng)營性開發(fā)。

3.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)通過城鄉(xiāng)有形土地市場公開交易。十七屆三中全會明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。”有人認為，集體土地是我集體自己的，或者我農(nóng)民自己的，我自己協(xié)議流轉(zhuǎn)就可以了，為什么還要到交易所去招拍掛呢？我們認為，農(nóng)民的土地是零散的，建設(shè)用地是成片的，一個項目去給每一戶農(nóng)民談，用地效率必受影響，而且眾多的農(nóng)民意見要統(tǒng)一起來也很難，那誰去談呢，鎮(zhèn)村干部，農(nóng)業(yè)公司負責(zé)人，農(nóng)民信任嗎？會不會出現(xiàn)權(quán)錢交易呢？國有土地要求招拍掛，一是為了優(yōu)化配置土地資源充分體現(xiàn)土地市場價，二是為了防止“市長價”，避免土地交易中的腐敗問題。集體土地流轉(zhuǎn)也不例外。

4.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益必須歸集體土地所有者集體經(jīng)濟組織并依法合理分配現(xiàn)在集體土地被征收后由政府統(tǒng)一供地，土地流轉(zhuǎn)收益除去支付農(nóng)民的征地補償費用，剩下的屬于政府。實行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，除去政府依法提取的稅費，剩下的土地收益都歸農(nóng)民。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地收益與征地后的土地收益分配發(fā)生了根本性的變化，是一種新的土地利益分配機制。按照集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)收益主要歸集體的辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益除政府應(yīng)當收取的相關(guān)稅費外，主要收益應(yīng)當歸于集體經(jīng)濟組織，并按村民自治的要求，由集體經(jīng)濟組織成員自行決定如何分配。政府應(yīng)當加強對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配使用的指導(dǎo)和監(jiān)管，避免土地收益使用和分配中的違法違規(guī)問題發(fā)生。

總之，分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利與弊與應(yīng)注意的問題，我們可以看出，要解決中國的三農(nóng)問題，放開流轉(zhuǎn)從長遠來看是必須的，只是我們要把應(yīng)注意的問題解決好，避免損害農(nóng)民利益，影響農(nóng)村穩(wěn)定的情形發(fā)生。我們應(yīng)考慮根據(jù)土地制度改革的實際情況制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，對集體建設(shè)用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押以及出資、自用等作出統(tǒng)一規(guī)范，以利問題的徹底解決。

參考文獻：

[1]劉道遠.集體地權(quán)流轉(zhuǎn)法律創(chuàng)新研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：119.

[2]常曉紅.中農(nóng)辦主任陳錫文：必須堅持農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營[EB/OL].烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)，http：//www.wyzxsx.com，2008-10-14.

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]