中國財政支農政策效益分析

摘要：20世紀90年代以來，中國城鄉發展不平衡的矛盾逐步凸顯出來，城鄉居民收入差距不斷加大，中國三農問題已日趨嚴重。長期以來，中國的財政支農政策投入一步一步加大，也起到了明顯的效果，但要徹底解決三農問題仍任重而道遠。首先對中國財政支農現狀從規模和結構等方面進行了描述和分析，然后對財政支農的總體效益進行了評價。接著著重分析了影響中國財政支農政策效益的成因，最后提出了提高中國財政支農效益的對策措施以優化財政性支農支出。

關鍵詞：財政支農 問題 建議

中圖分類號：F810.4文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0019-03

一、研究背景和意義

農業的基礎地位和弱勢性特點決定財政對農業支出是農業和農村經濟發展的重要保證，盡管從數字上看國家財政對農業的投資規模在不斷的加大，但是投資的效果和效益并不盡如人意。特別是財政支農效益低下問題表現得尤為突出。2010年黨的十七屆五中全會明確提出了中國“十二五”時期，“堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，統籌城鄉發展，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農力度，夯實農業農村發展基礎，提高農業現代化水平。”因此，在現階段研究如何調整中國財政支農政策，財政支農支出如何著力于解決農民增收，具有較強的現實意義。

二、中國財政支農存在的問題分析

1.財政支農宏觀效益不高。財政用于農業的支出總量，是衡量政府對農業支持程度的重要標準，改革開放以來，中國財政支農支出從1978年的150億元增加到2009年的6 720億元，增長了44.8倍。但是財政支農總額占國家財政支出總額的比重整體上呈現下降趨勢。這一比重最高時為13.6%（1979年），最低時為7.12%（2003年），截至2009年這一比重也僅上升為8.81%，這說明基本的投入規模并沒有大的改變。還有其他的指標如財政對農業支出占農業GDP的比重、財政凈投入占財政支農支出的比重等也均呈下降趨勢，從這些指標來看，國家財政對農業的實際支持程度在不斷的下降，這說明國家財政對農業的投資從宏觀上重視不夠，宏觀效益不高。

2.支農支出的結構不合理。在農業發展各項支出中農業科技費用、農村基本建設支出和農村救濟支出是關系農業發展的重點費用，可是在中國財政支農總額中，這三項費用還沒有占到整個財政支農支出的50%，而且還呈逐年下降的趨勢，而這幾個方面正是約束中國農業發展的重要因素，用于農業生產和各部門事業費支出所占比例較大，一直維持在50%以上，由此可見，中國財政支農支出結構不合理。

3.財政支農資金使用效率低。由于中國現行的支農支出管理體制不完善，資金管理和使用部門較多，且各部門條塊分割各自為政，這種管理模式使得支農資金很難進行統籌管理和合理使用，資金投放的目標不明確，資金往往不能真正用到急需的地方，經常出現一個項目分別向多個部門申請資金的情況，而各部門之間缺乏溝通和互相監督機制，導致資金投向不明確，使用效率低。

4.農業科研投資經濟效益低下。雖然中國農業科研投資總量和科研投資帶來的總收益在逐年遞增，但是邊際收益、長期邊際收益和邊際內部利潤率在1998年之后一直呈現下降的趨勢，1998 年，這 三 項指標分別為 36.89 元、308.88 元和 77.41%； 2003 年分別為 33.07元、276.88 元和 75.48%。2006年中國農業科研投入僅占農業總產值的0.4%左右，低于世界平均水平（1%），甚至還低于世界低收入國家的平均水平（0.8%），與發達國家平均水平（2.37%）差距就更大。世界農業發達國家科學技術對農業增長的貢獻率已達70%~80%，而中國截至2008年這一比例僅為51%。

5.對農業和農村基本建設投資不足。中國農業基礎設施基礎薄弱，國家對農業基本建設的投資力度在很長一段時間又處于停滯不前的狀態，1979年農業基建投資占財政支農支出的35.6%，此后的二十年基本維持在21%左右，1998年因遭遇特大洪澇災害，基本設施損失較大的情況下，投資比例提高到39.9%，此后又直線下降。由于基本建設投入長期不足，農業基礎設施普遍陳舊、落后，亟待更新，很難起到對農業生產的保障和促進作用，更難以滿足發展現代農業的要求，同時也降低了抵御自然災害的能力。

三、影響中國財政支農政策效益的成因分析

1.配套資金籌集難度大。盡管財政支農支出的絕對量一直在增加，但是財政支農凈支出占財政總支出的比重卻呈現下降、徘徊和緩慢回升的波動過程，近幾年來為了保證財政支農資金能穩步增加，國家出臺了一系列相關措施，并在《中華人民共和國農業法》中直接規定財政用于農業的投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度。并努力運用各種方式鼓勵其他社會各方面資金投入農業、農村，但是執行效果并不樂觀，另外，隨著稅費改革進程的深入，農業稅和農業特產稅相繼減免，地方政府財政收入銳減，又沒有及時找到資金缺口的補充來源，對于中央在一些重大農業投資項目上實行的配套投入政策，由于地方財政緊張，而且缺乏投資的動力，項目所在地的農民收入又比較低，配套資金很難籌集。

2.財政資金到位率低。在執行財政支農資金預算的過程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驅使下，經常挪用、擠占、截留支農資金，使得財政支農支出大為縮水。據調查統計，財政對農業投入有30%左右不能及時到位或根本不能到位。隨著國家農業稅費制度的改革，地方財政收入大幅度減少，這種擠占挪用的現象可能會愈演愈烈。

3.財政支農資金管理缺少約束機制。雖然國家在基本建設投資的風險約束方面作了一些嘗試，如實行項目法人責任制和項目資本金制，收到了一定的效果，但完善而又有效的投資風險約束機制尚未建立起來。一方面對政府投資主體，尤其是地方政府投資主體缺乏有效的監督約束機制和責任約束機制。另一方面，國家投資主體不夠明確，政府投資責任虛化。從內部而言，缺乏明確的責任約束和足夠的風險意識：從外部而言，缺乏必要的民主監督。

4.財政資金使用的多頭管理。中國政府財政對農業投資一直執行條塊分割的管理體制。從結構設置和職能看可分為三個層次。第一層次為綜合職能部門，包括發改委、財政部、科技部等，除財政部門負責農業財政資金的預算安排、分配和管理外，發改委、科技部等綜合部門也擁有規劃制定、項目確定等職能，而且共同擁有支農資金分配職能。第二層次是涉農主管部門，包括農業部、國家林業局、水利局、商務部、扶貧辦等，主要負責行業發展指導、同時履行農業財政資金使用、分配和管理的職能。第三層次是直屬事業單位，隸屬各涉農部門，承擔相應的行政管理職能和事業發展職能。這種機構設置，產生很多不良后果。一是部門間的職能交叉，一項政策措施的落實會牽涉很多部門，環節多，時間長。二是各管理部門手中都掌握著一塊財政扶持資金，導致農業支持和保護力量分散，缺乏整體規劃。使原本有限的資金分散化，難以形成合力，制約了財政支農資金整體效益的發揮。三是資金使用主體沒有話語權。現行的財政支農資金使用主要由政府主管部門進行規劃，然后是層層分配計劃。基層資金使用者只有被動的接受。

5.財政支農資金投入體制不完善。中國傳統的財政支農體系，財政直接干預農業經營，普遍存在包攬過多的“越位”現象，而在一些市場不能自我調節或調節不利的失靈領域，又表現出“缺位”弊端。中國在財政農業支出管理上，普遍存在中間環節多，資金在途時間長，運行緩慢，資金到位率低等問題。另外中國財政支農沒有經營性的投資機構，難以直接取得投資回報，財政部門缺乏支農動力，也不講求資金投入效益。

四、提高中國財政支農效益的政策建議

1.強化政府在財政支農中的主體性作用。根據中國農業發展的需要及農業自身的特點，以及借鑒其他發達國家的成功經驗，政府必須承擔加大財政支農支出的主要責任。一方面，國家財政支出要向農業傾斜，優先考慮農業。另一方面，適當提高支農支出占財政支出的比重，切實加大財政對農業的投資力度。目前中國對農業和農村的投資主要依靠國債資金，也就是說對農業投資的來源不夠穩健，一旦停發國債，對農業和農村的投入將無法保證。近年來，中國經濟一直保持著較快的增長勢頭，財政收入也有較大的增加，應逐步調整國民收入分配格局，將對農業和農村的投入納入中央預算內投資的重點，保證農業投資有一個正常穩定的來源。

2.明確地方政府的支農職責，規范地方政府的支農行為。首先，在進一步完善分稅制的基礎上，明確劃分中央與地方發展農業的職權和支農職責。第一，區分投資方向，中央政府應側重于大型公共基礎設施的建設如大江大河的治理、大型水利工程等，和農業科研、技術推廣以及先導性農業生產的發展；地方政府應側重于外部性較小的公共產品；基層政府應把精力放在農業生產上。第二，在資金匹配額上要適當，中央要求配套的項目應根據地方的財力情況而定，不宜過多，同時地方也要預留一定的資金以保證對中央項目的配套，權責明確才能確保效益的提高。其次，要逐步規范各級政府的支農行為，加強法制約束，敦促各地方政府應按照《中華人民共和國農業法》的要求，制定出細致、具體、操作性強的實施辦法，以保證預算內的地方財政支農支出增長幅度不低于地方經常性收入的增長幅度。

3.精簡農業行政機構減少農業事業費支出。減少中國農業事業費開支，是優化財政支農結構的一個重要方面。目前，中國農業事業費支出過多的主要的原因是：涉農部門過多、機構重復、機構膨脹、人員編制嚴重超標。機構運行費用和人員開支占據了農業事業費開支中的很大比重。各地政府應建立控制人員增長的剛性約束機制，做好富余人員的分流轉崗工作，最大限度的壓縮支農事業費支出，確保財政支農資金真正用到農民身上。

4.加大對農業基礎設施建設的投資力度。加快農業農村基礎設施建設，既是改善農村民生、提高農業綜合生產能力的需要，也是擴大內需的需求。政府應建立對農業和農村基礎設施建設的長效投入機制，在增加財政對農業基礎設施和生態環境建設投入的總量的同時，提高農業基礎設施建設支出在財政支農總支出中的比重，投資的重點是：一是加強固定資產投資和農業綜合開發加強生產能力建設，創建新型現代農業示范區。二是加強農田水利設施建設，努力提高抵御自然災害的能力。三是加強農村信息化建設，提高農民基礎設施占有水平和信息占有能力，提高農民的競爭力。

5.增加農業科技投資。目前中國農業面臨諸多亟待解決的問題，其中比較重要的有提高生產效率，提升產品質量和增加農民收入等，解決這些問題只能依靠科技創新，而科技創新具有投入大、周期長、成功率低等問題，是一家一戶很難解決的，因此提高國家財政對農業科技的投入是中國實施科技興農戰略的迫切要求。目前，政府支持農業科技進步的重點應是：（1）加強對農業科研機構的支持，加強對農業全方位的科研力度。提高農業生產和農產品的科技含量。（2）促進基層農技服務體系建設，加速科研成果的轉化和實施，支持農業新技術、新品種的推廣應用。加強對基層農民的科技培訓，使新技術迅速轉化為生產力。使農民真正走上科技致富的道路。

6.加強對財政支農資金的使用的監管力度。首先，加強對財政支農資金使用進行全過程的監督，完善內部控制制度，努力從制度上、機制上預防各類違法行為的發生。其次，針對財政支農資金管理工作中的薄弱環節和關鍵部位，加大監督檢查力度，重點加強農機補貼、良種補貼、農田水利、退耕還林、 救災 扶貧等專項資金檢查。對重點項目的資金使用密切配合財政監察機構進行重點審計，必要時引進社會中介機構開展監督檢查，并充分發揮社會輿論和各種媒體的監督作用。建立扶貧資金使用的公示制度，增強透明度。進一步規范轉移支付制度，加強對地方轉移支付資金的管理，從源頭上加強監管，防止違法違規行為的發生。

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[責任編輯 劉嬌嬌