聊城市實施“省管縣”財政體制改革對縣域財政收入影響的分析

摘要：“省管縣”財政管理方式改革是政府經濟管理方式的創新之舉，其目標是壯大縣域經濟。聊城在加快推進這種財政管理方式時，省級財政對縣（市）財政實行直接管理，要以有利于區域經濟特別是縣域經濟收入協調發展為基本點。重點剖析了聊城市實施“省管縣”財政管理模式對縣區收入帶來的影響，為下一步聊城市推進省管縣體制改革提供了一定的依據。

關鍵詞：“省管縣” 財政管理體制 財政收入 預算收入

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0022-02

“省管縣”財政管理體制是一種明確界定省級財政與縣級財政間相互關系，由省直接領導縣的財政管理體制，即，在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，并明確確立各級財政的組織架構和運行原則，劃分省級財政和地方財政收入和支出范圍，規定地方財政收入的許可來源和財政支出的許可用途，明確各級財政間的相互關系。“省管縣”財政管理體制反映不同財政主體之間的分配關系，省財政可根據全省各地的不同實際，分類分別確定不同的市縣財政體制，保證各級財政體制和政策規定范圍內的既得財力不受影響。省對下級各項轉移支付補助按照規范的管理辦法直接分配到縣。省財政專項資金由省財政廳會同有關部門直接分配下達到縣，開通省縣直達車。

省管縣有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分。二是政府管理體制上的省管縣。市縣平級，不僅是財政體制，在人事權、審批權等經濟社會各方面的管理權都由省直接跟縣打交道。

中央十六屆五中全會在《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。溫家寶總理在2005年全國農村稅費改革工作會議和2006年全國農村綜合改革工作會議上兩次提出要推進省直管縣財政管理體制改革。到2007年，浙江、安徽、江蘇、吉林等14個?。ㄊ?、區）已實行省直管縣財政管理體制，實行擴權強縣政策，賦予了縣級政府更大更多的經濟、行政管理權限，增強縣域經濟發展活力。

近年來，許多省份推行“省管縣”財政體制和進行相應的行政體制改革，同時還有更多的省份在加強“強縣擴權”政策，以期松綁縣域經濟，大力促進縣級財力增長。實施“省管縣”財政體制有利于中國行政層級體制的有效運作，中國的行政層級可以由原來的四級（即中央一省一市一縣）變為三級，將讓 “市”和 “縣”處在一個相對平等的地位上，通過市場力量進行資源優化重組，而不是通過行政方式，這樣才符合經濟發展的規律和城鄉的協調發展。

“省管縣”財政管理體制有利于充分發揮財政政策在宏觀調控中的重要作用，是深化改革，健全制度，突破現行體制機制弊端，完善分稅制改革未盡事宜，改善管理技術手段，合理彌補基層財力缺口，結合財政管理的實際需要，提高財政管理的科學化、規范化、現代化水平，符合科學理財、依法理財要求，建構完善合理高效運行貫通的財政管理體制的成功實踐。

聊城市對莘縣、冠縣進行省管縣試點體制改革是提高縣級財政的運行效率，促進縣域經濟發展，緩解縣鄉財政困難狀況，增強基層政府提供公共服務的能力，進而推進城鄉協調發展和針對全體公民的基本公共服務均等化。在推進試點縣的基礎上，總結經驗和教訓，使試點的縣區可以實現地級市和縣（市）分治，相互不再是上下級關系，統一由省直管。在鄉鎮財政收入結構中，預算內收入在20世紀50年代中期曾居于主體地位，而非預算內收入只占較小的比重，如，1986年預算內收入占鄉鎮財政收入的83.29%，非預算內收入占鄉鎮財政收入的16%，這一比例關系沒有保持很久就發生了顯著變化，預算內收入在全部鄉鎮財政收入中的比重呈逐年下降趨勢，相應的非預算內收入的比重則顯著上升，如，2000年，預算內收入占鄉鎮財政收入的比重已經降到了87%，非預算內收入的比重上升到了48.13%。這種情況并非為鄉鎮財政所特有，而是整個國家財政非預算內收入不斷增長的一個側面。

冠縣自2009年開始進行“省管縣”財政改革，2009年的稅收收入為16590萬元，比2008年的稅收收入增加了15.8%，而2010年的預算稅收收入為26 493萬元；冠縣的非稅收入也有較大增加，從2008年4 352萬元增長到了2009年的6 245萬元。2008年的經濟金融危機對中國各省市都造成了較大的影響，但是冠縣2009年財政總收入為100 793萬元，比上年提高了11%，可以說這次的財政改革起到了一定效果。值得說明的是，上級補助收入的數據2010年的預算值和實際值可能出入較大，但是從2009年的數據來看，上級補助收入比2008年的62 776萬元增加了8.3%，這種趨勢應該會繼續下去，預算的值偏低，同時2009年的數據可以看出，財政改革后上級補助較好的落實到了地方，上下級交流的工作效率得到了提高。

莘縣雖然2009年的稅收收入只比2008年的高出5%，但是2010年的預算收入為26 493萬元；莘縣的非稅收入在改革后較快得到了體現，非稅收入在2009年達到了6 245萬元，比2008年增加了43.5%，非稅收入的快速增長不是偶然，這個結果說明莘縣的財政改革現階段對非稅收入產生了很大的積極影響。上級補助收入從2008年的75 215萬元增加到2009年的85 067萬元，根據類似冠縣的分析，2010年的實際值很可能比預算值高。同樣面對經濟危機，2009年莘縣的財政總收入為124 881萬元，比上年提高了8%，說明“省管縣”體制改革起到了一定作用。

莘縣2008年境內財政總收入為59 676萬元，一般性預算收入是21 362萬元，人均純收入僅為8 467元。2008年，該縣累計完成各項稅收收入92 002萬元，占莘縣財政總收入的79.6%，占市級總財力199 552萬元的46.1%，也就是說，莘縣全年80%的收入來自預算內收入，2008年雖然遭遇經濟危機，但是莘縣的財政收入占到了聊城市GDP比重為1.5%。預計2009年莘縣的稅收收入肯定達到了1億左右！而莘縣2008年的財政一般預算收入才21 362萬元，政府性直接債務就達16億元。莘縣在聊城市9個縣市中排名第七?！笆」芸h”體制改革以后，2009年莘縣財政總收入為124 881萬元，比上年提高了8%。一般性預算收入為24 139萬元，比上年提高了13%。2009年莘縣的上級補助收入由2008年的75 215萬元調整為現在的85 067萬元。莘縣增值稅和消費稅稅收返還收入由原來的6 768萬元調整為現在的6 570萬元。

冠縣2008年境內財政總收入為41 800萬元，一般的預算收入是20 080萬元，人均純收入為9 995元。2008年，該縣累計完成各項稅收收入82 409萬元，占全縣財政總收入的71.3%，占市級總財力199 552萬元的41.2%，也就是說，冠縣全年70%以上的收入也是來自預算內收入，而冠縣的財政收入也只占到了聊城市GDP比重的1.7%。2009年冠縣財政總收入為100 793萬元，比上年提高了11%。一般性預算收入為24 139萬元，比上年提高了20%。冠縣上級補助收入由原來的62 776萬元調整為現在的68 020萬元。冠縣增值稅和消費稅稅收返還收入由原來的6 570萬元調整為現在的5 124萬元。

從以上情況看，實施省管縣財政體制改革，一是增強了聊城市莘縣和冠縣的（市）財力，提高了政府的公共服務水平。2010年上半年收到的專項補助同比分別增長達62％和68％，當年財政支出同比分別增長64％和32％。原為聊城地（市）級收入的45％的營業稅和50％的城市建設維護稅留存縣財政，新增財力擴大了專項資金支付范圍，保障了財政供養人員工資增長，促進了試點縣各項事業發展。二是緩解了資金調度困難。實施“省直管縣”財政管理體制改革后，省財政下撥轉移支出資金增加，試點縣國庫存款大幅度增加。莘縣2009年國庫存款均值8—12月較1—7月增長64％。冠縣2009年國庫存款均值8—12月較1—7月增長73％。確保了政府機關日常經費的正常使用，基本解決了每月工資發放等集中大額支出前資金調度緊張的問題。三是專項資金撥付到位及時，支出進度加快。隨著財政制度改革的深入，各項公益事業、三農投入、城市建設等都需要一定規模的資金來支撐?！笆」芸h”后，專項資金能夠及時撥付到位，改變了改革前有指標無資金的局面。

聊城市改革試點雖然實施時間不長，但這些措施從實施力度上看會使得莘縣和冠縣一般預算收入和可用財力總量增加?？h域財力的增加對試點縣落實各項增資政策、提高行政事業單位公用經費標準等提供了有力保障，也對緩解縣鄉財政困難、消化歷年財政赤字起到了積極的作用。

[責任編輯 劉嬌嬌]