中原經濟區農區三化協調發展體制機制創新探索

摘要：中原經濟區作為中國區域經濟發展的重要一極，被國家納入重點開發區域，標志著中原經濟區建設已正式上升到國家戰略層面。傳統農區是中原經濟區的重要組成部分，長期以來受二元經濟制約，一直是河南省區域經濟發展的短板和薄弱環節。結合河南省省情，從行政管理、土地利用、財稅管理、投融資、社會保障等方面進行體制機制創新的探索，以便為研究制定促進“三化”協調發展的政策措施提供參考。

關鍵詞：中原經濟區農區 體制機制 創新

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0139-02

中原經濟區建設的核心是探索一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型工業化、新型城鎮化和農業現代化“三化”協調發展的道路，是一項針對中原區域特點的具有時代性和創新性的發展戰略。傳統農區是中原經濟區的重要組成部分，長期以來受二元經濟制約，一直是河南省區域經濟發展的短板和薄弱環節。下大力氣解決好傳統農區的發展問題，體制機制創新是關鍵。要從行政管理、財稅管理、土地利用、投融資、社會保障、人力資源等方面進行體制機制創新，形成新型工業化、新型城鎮化和農業現代化良性互動的格局。

一、行政管理體制機制創新

整合使用政府投資。針對當前各級政府投資特別是農業農村投資條塊分割、重復投入、效率低下的問題，以縣級為平臺，規范政府投資行為，優化投資結構，提高投資效率，逐步建立協調高效、權責一致、適應社會主義市場經濟體制要求的政府投資管理體制。按照“存量優化、增量集中、預算內外統籌、跨部門整合”的要求，對現有各專項資金進行整合，歸并范圍類似、性質相同的零散資金，增設適應現代農業建設發展需要、具有帶動作用的項目資金。

創新行政管理機制。成立省、市、縣三級聯動的領導機構。由省政府牽頭成立“三化”協調發展推進委員會，其成員主要包括省委農村工作辦公室、省發改委、財政廳、住房與建設廳、國土資源廳、農廳、金融辦、市政府及市相關職能部門、縣政府及縣相關職能部門等。推進委員會負責組織、協調、指導、監督實驗示范區“三化”協調發展工作。各鄉鎮設置“三化”協調發展推進中心，反饋“三化”協調發展現狀、需要，落實上級關于“三化”協調推進的各項政策，推進本鄉鎮“三化”協調工作。

優化管理體制機制。打破各部門管理工作的局限，統一協調，統一管理。完善考核機制，根據農區“三化”建設及可持續發展的要求，把新型工業化、新型城鎮化、農業現代化“三化”協調發展指標納入目標考核體系，對各鄉鎮“三化”發展情況，實行年度考核。優化管理激勵機制，對各鄉鎮協調發展推進中心積極推進“三化”協調發展并取得良好效果的，予以表彰獎勵。建立實績與管理機制創新掛鉤的激勵機制，積極鼓勵干部參與體制機制創新，使管理體制能夠很好地適應“三化”協調發展需要。

二、土地利用制度創新

探索建立適宜的農用土地流轉機制。建立農民依法、自愿、有償流轉土地的制度體系，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，促使土地向種養大戶、土地銀行等中介組織流轉，逐步推動農業規模化生產、區域化布局和產業化發展。同時，對承租的種養大戶、土地銀行等，在其承租的土地達到一定規模后，采取以獎代補方式，每畝給予一定補貼，鼓勵承租人實行規模種植、養殖，發展高效農業和畜牧業，促進農業現代化。

建立土地支持“三化”協調發展的良性循環機制。對農村的非農用土地和建設土地，全縣統一管理，合理調配，以解決工業用地、城市建設用地緊缺和農村建設用地閑置的矛盾。通過降低農村非農用土地和建設用地指標或者置換的方式，調配工業用地和城鎮建設用地，以滿足工業化和城鎮化建設的用地需求。鼓勵各鄉鎮進行土地綜合整治，騰出用地指標。對于通過土地整理、村莊整治等方式騰出土地成效顯著的鄉鎮，縣統一調配新增用地指標時可以向其傾斜，形成土地與城鎮化發展的良性循環機制。

強化土地流轉服務。建立土地流轉中介和服務網絡，為群眾提供信息、評估、鑒定、簽約、公證、仲裁等一系列服務，提高土地流轉的規范化程度。成立土地流轉服務中心，根據經濟社會發展規劃要求，統籌制定土地流轉的規章和制度，指導和協調土地流轉的方向，滿足建設用地和工業用地的需要；制定土地利用的激勵獎勵機制，對土地利用工作突出、成效明顯的村和農戶，給予表彰獎勵，提高土地利用工作的效率。建立土地流轉有形市場，扶持培育土地銀行、土地專業合作社等流轉中介組織。農民可將土地存入土地銀行或合作社獲得利息，合作社再將這些土地進行整治，集中連片貸給種田大戶和養殖能手，經營收入主要用于城鎮化和新農村建設。

三、財稅管理體制創新

設立“三化”協調發展專項資金。設立“三化”協調發展專項資金，支持“三化”協調發展。通過設立專項資金，以貼息、補助等形式扶持中小企業發展，推進工業化進程；加大對農民知識培訓的投入，提高農民的整體知識水平，鼓勵農民進行設備更置，提高農業耕作的科技水平；完善公共服務和基礎設施，提高城鎮化水平。

創新稅收體制機制。對于縣重點農產品加工項目和產業轉移項目，免收三至五年營業稅。增值稅省、市兩級留成部分，以轉移支付、以獎代補等方式返還社旗縣，增加縣級財政能力。

四、投融資體制機制創新

建立城市建設融資平臺。成立城市建設投資公司，按照經營城市的理念和以城養城的思路，通過融資和經營為政府籌措城市建設資金和創造收益，促進城市建設持續、快速、健康發展。同時，可通過投入資本金或提供以儲備土地為主的抵押物，扶持有條件的鄉鎮建立專門的鄉鎮建設投資管理公司，負責鄉鎮建設籌資、投資和資產經營任務，承擔鄉鎮基礎設施、公共服務設施等其他城鎮化重大項目的建設，拓寬融資渠道，增強城鎮化建設的吸引效力。

完善金融體系。加快建立商業銀行、政策性銀行、農村信用社、信用擔保公司、農業保險等相結合的縣級金融體系，形成各種金融機構競相發展的格局。積極引進鄭州銀行、浦發銀行、廣發銀行等體制靈活的商業銀行。深化農村信用社改革，扶持郵政儲蓄銀行發展，培育和發展村鎮銀行、農村小額信貸公司、農戶資金互助組織等新型農村金融機構，大力發展小額信貸。制定縣域內金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款的實施辦法。積極發展農業保險，建立成熟的農業保險體系，提高農業規避風險的能力。加大對農村金融機構的扶持，鼓勵開發新的金融產品和服務。

完善信用擔保體系。建立縣、鄉兩級信用擔保網絡。開展農村土地承包經營權、集體林地承包經營權、水域灘涂養殖權、集體建設用地使用權和房屋所有權等確權辦證，與有關金融部門簽訂戰略合作協議，聯合出臺農村物權抵押擔保暫行辦法，將“五權”納入抵押擔保范圍，縣級建立擔保公司、鄉鎮建立信用擔保和物權交易“兩大中心”，搭建起金融機構和農民之間的橋梁，化解貸款風險，解決農民貸款難問題。同時，縣擔保公司加大對產業集聚區內中小企業的融資力度，為有效支持中小企業發展提供有力的支撐。縣財政每年拿出一定的資金鼓勵多元化、多層次、多渠道組建中小企業信用擔保機構，鼓勵各類民間投資者參與擔保公司的組建。通過完善企業信用擔保體系，解決中小企業貸款融資難題，支持中小企業發展。

五、社會保障體制機制創新

健全城鎮職工、居民社會保障制度。完善城鎮職工基本養老保險和醫療、失業、工傷、生育等保險制度，擴大參保范圍。推進機關事業單位養老保險制度改革。建立社會保障投入增長機制，增加財政的社會保障投入，逐步做實個人賬戶。完善城鎮居民最低生活保障為主體、專項救助相配套的社會救助制度，把符合條件的困難群眾納入保障范圍，做到應保盡保。穩步提高低保標準和補助水平，建立低保標準動態調整機制。健全社會保障性住房、廉租房制度，切實解決城市低收入家庭住房困難。

加快建立農村社會保障制度。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險機制，并不斷擴大社會保險覆蓋面。鞏固和完善新型農村合作醫療制度，健全基層醫療服務體系。完善農村居民最低保障制度，加強農村“五保”供養和鄉鎮敬老院建設。建立基層人力資源社會保障服務平臺，做到“機構、人員、場地、經費、工作、制度”六到位。完善信息系統建設，實現資源共享，提高服務功能。

積極推進城鄉社會保障制度接軌。將被征地農民、農民工和外來務工人員等納入到社會保障體系，推進城鄉社會保障制度相銜接，實現城鄉居民社會保障全覆蓋。探索以“土地換社保”方式解決被征地農民和農民工社會保障問題，即以農村宅基地置換取得城鎮住房，以農村承包地換取城鎮社會保障，實現由農民向城鎮居民的身份轉換。推進外來務工人員參加城鎮養老、醫療、失業、工傷保險等。

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[責任編輯 陳鳳雪]