地方債務(wù)面臨大考

面包不好賣(mài)，面粉也就不再熱銷(xiāo)。自去年以來(lái)，住宅市場(chǎng)受到了嚴(yán)厲的調(diào)控，市場(chǎng)由熱轉(zhuǎn)冷。日益增加的銷(xiāo)售壓力，外加貸款趨難，嚴(yán)重影響著開(kāi)發(fā)商的錢(qián)袋子，為保證資金鏈，開(kāi)發(fā)商拿地日趨謹(jǐn)慎。而限購(gòu)帶來(lái)的地市的利空，讓地方政府的財(cái)政收入更加雪上加霜。

樓市調(diào)控政策正在土地市場(chǎng)充分發(fā)酵。最近一段時(shí)間，全國(guó)各地土地“流標(biāo)”、“流拍”的聲音不絕于耳，且大量地塊以底價(jià)成交。7月18日，云南城投滇池一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一期第二批7塊地(共300畝)拍賣(mài)，由于無(wú)人報(bào)名，全部流拍。7月19日，沈陽(yáng)15塊土地集中拍賣(mài)，流拍9宗；同日，南京9塊地流拍2宗；寧波2塊黃金地段地塊因無(wú)人應(yīng)價(jià)流拍；蘭州城關(guān)區(qū)2宗地因報(bào)價(jià)未達(dá)底價(jià)而流拍。8月9日，北京管莊住宅用地成交，溢價(jià)率僅為7.4％；8月7日，廣州兩塊住宅用地以底價(jià)成交……

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，如果全國(guó)大面積限購(gòu)的新政策實(shí)施，土地市場(chǎng)的走向?qū)⒏幻骼剩瑢?dǎo)致市場(chǎng)各方處于僵持狀態(tài)，由此導(dǎo)致的低溢價(jià)率或流拍事件的預(yù)計(jì)還將持續(xù)上演。盡管樓市調(diào)控導(dǎo)致土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，但在不少專(zhuān)家看來(lái)，土地收入仍是當(dāng)前地方政府的重要財(cái)政收入來(lái)源。而限購(gòu)帶來(lái)的地市的利空，讓背負(fù)沉重債務(wù)壓力的地方政府有點(diǎn)措手不及。

限購(gòu)導(dǎo)致地市低迷

限購(gòu)給地市帶來(lái)的負(fù)面影響已有先例。據(jù)鏈家地產(chǎn)市場(chǎng)研究部統(tǒng)計(jì)，國(guó)土部日前公布的最新數(shù)據(jù)顯示，今年前7個(gè)月，全國(guó)土地流標(biāo)數(shù)量達(dá)到353塊，比去年同期增長(zhǎng)242％，其中7月份土地流標(biāo)數(shù)達(dá)到61塊，相當(dāng)于1～2月流標(biāo)數(shù)的總和。2011年截至7月份，全國(guó)土地流標(biāo)數(shù)量達(dá)到353塊，同比增長(zhǎng)242％，住宅類(lèi)土地流標(biāo)數(shù)量為163塊。其中7月份土地流標(biāo)數(shù)達(dá)到61塊。在全國(guó)土地流標(biāo)前十的城市中，有8個(gè)是已經(jīng)執(zhí)行限購(gòu)的城市。

從市場(chǎng)成交情況來(lái)看，低溢價(jià)和底價(jià)成交已經(jīng)成為住宅拍賣(mài)市場(chǎng)主流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年上半年廣州成交的8宗住宅用地幾乎都以底價(jià)拍賣(mài)結(jié)束。比底價(jià)成交更讓房地產(chǎn)市場(chǎng)受傷的是流拍。不久前大連沙河口區(qū)星海灣金融商務(wù)區(qū)XH-15號(hào)、珠海市唐家灣情侶北路、北京市房山區(qū)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)02-2-04等熱點(diǎn)地塊均被開(kāi)發(fā)商“遺棄”。

與此同時(shí)，央行8月8日發(fā)布的《2011年第二季度支付體系運(yùn)行總體情況》顯示，二季度，在北京、上海、廣東、江蘇等房地產(chǎn)發(fā)展一線地區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)單位銀行結(jié)算賬戶數(shù)量環(huán)比增速已連續(xù)五個(gè)季度低于全國(guó)平均水平。報(bào)告稱，這顯示房地產(chǎn)調(diào)控政策對(duì)房地產(chǎn)發(fā)展一線地區(qū)的調(diào)控效果進(jìn)一步顯現(xiàn)。

基于以上數(shù)據(jù)，房地產(chǎn)評(píng)論人馬躍成表示，樓市調(diào)控政策對(duì)土地是市場(chǎng)的影響是最直接的，而全國(guó)性的限購(gòu)展開(kāi)后這種影響將更明顯。現(xiàn)階段，房企已進(jìn)入戰(zhàn)略防御階段，若未來(lái)地價(jià)無(wú)明顯下跌或調(diào)控?zé)o適度放松，標(biāo)志性土地流拍事件將持續(xù)出現(xiàn)。

只是，流拍的背后不僅僅是冷清。全國(guó)一些城市的地價(jià)在第二季度已悄然抬頭，同比增長(zhǎng)了8.85％，雖然超過(guò)六成的主要監(jiān)測(cè)城市地價(jià)環(huán)比增速放緩，但同比漲幅仍在高位運(yùn)行。

限購(gòu)下的土地財(cái)政

“全國(guó)性限購(gòu)將導(dǎo)致地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)暴露，而地方負(fù)債的大幅上升更是讓市場(chǎng)擔(dān)心地方政府對(duì)銀行貸款的還貸能力。如果房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)變化，一旦地賣(mài)不動(dòng)了，地方財(cái)政一定有問(wèn)題，危機(jī)或?qū)⒁来蝸?lái)臨。”瑞信亞洲區(qū)首席分析師陶冬分析認(rèn)為。

正由于地方政府貸款主體是以土地為抵押的，未來(lái)土地的價(jià)值便是判斷地方債基本風(fēng)險(xiǎn)的核心因素。在土地市場(chǎng)行情火爆之時(shí)，地方政府的土地收入豐盈，還債尚不會(huì)成為難題。一旦土地市場(chǎng)降溫，地方土地收入縮水嚴(yán)重，還債就可能演變成一場(chǎng)危機(jī)。

國(guó)家審計(jì)署今年6月27日發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62％。而在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。審計(jì)報(bào)告也坦言，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。

近日有媒體報(bào)道稱，今年地方政府債券將繼續(xù)由財(cái)政部代理發(fā)行，不會(huì)讓地方政府自行發(fā)債。該消息還指出，目前關(guān)于地方政府發(fā)債，僅有允許未來(lái)發(fā)行的共識(shí)，具體操作尚未形成方案。

中廣信認(rèn)為，地方政府無(wú)權(quán)發(fā)債，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程對(duì)地方財(cái)政的壓力卻日益巨大。城市化需要房地產(chǎn)的參與，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)又能給政府帶來(lái)土地出讓收入，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)兩全其美，對(duì)房地產(chǎn)的依賴也就難以割舍。目前中央仍未有放權(quán)地方的明確意圖，可以預(yù)見(jiàn)，中央和地方的博弈還會(huì)白熱化。

當(dāng)前地方政債務(wù)到底有多少?2011年6月1日央行發(fā)布《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》顯示，截至2010年年底全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，同時(shí)央行稱平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過(guò)30％；而央行此前公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年年底人民幣各項(xiàng)貸款47.92億元，由此可以粗略推出一個(gè)上限值，平臺(tái)貸款規(guī)模約為14.4萬(wàn)億元。而2009年，全國(guó)共有地方政府投融資平臺(tái)僅為3800家左右，總負(fù)債規(guī)模為5.26萬(wàn)億元。5.26萬(wàn)億元的負(fù)債相當(dāng)于2009年全國(guó)GDP的15.7％、相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政收入的76.8％、相當(dāng)于地方財(cái)政收入的161.35％。

央行金融研究所研究員鄒平座接受《今日樓市》采訪時(shí)認(rèn)為，短短兩年時(shí)間，地方政府債務(wù)竟然膨脹得如此之快。說(shuō)到底，是土地給了地方政府敢于大規(guī)模借貸的底氣。鄒平座指出，從表面上看，在目前的法律制度下，中國(guó)地方政府借貸、發(fā)債都受到嚴(yán)格限制，福利支出也不高，似乎不會(huì)有太大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但事實(shí)上，很多地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，設(shè)立了政府控制的公司，以地方財(cái)政為擔(dān)保向銀行大舉融資，投資于各種大型工程。因此，中國(guó)地方政府實(shí)際負(fù)債已經(jīng)很高了，根據(jù)一些調(diào)查估算，地方政府負(fù)債總額可能已經(jīng)超過(guò)了地方財(cái)政一年的收入總和。而這些債務(wù)投資的卻往往是短期見(jiàn)效快，但實(shí)際利潤(rùn)低的公共工程，未來(lái)是否能償還這些債務(wù)頗有疑問(wèn)。可以說(shuō)，中國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已較為嚴(yán)重，不容忽視了。

“光是朝陽(yáng)區(qū)土地儲(chǔ)備貸款的每天利息，就相當(dāng)于購(gòu)買(mǎi)一架飛機(jī)!”朝陽(yáng)區(qū)國(guó)土局的負(fù)責(zé)人在5月31日的一次土地推介會(huì)上透露。這是北京市土地財(cái)務(wù)壓力的縮影。資料顯示，從2009年開(kāi)始，北京市啟動(dòng)龐大的土地儲(chǔ)備貸款計(jì)劃，準(zhǔn)備從2009年到2011年連續(xù)三年每年土地儲(chǔ)備貸款達(dá)到1000億元。

2009年北京市完成土地儲(chǔ)備投資1165億元，2010年完成土地儲(chǔ)備投資1300億元。2011年1-5月份，新增土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)投資約為300多億元。上述資金中70％來(lái)源是銀行貸款，30％來(lái)自政府財(cái)政注入資金。

依據(jù)此計(jì)算，2009-2010年期間，北京市土地儲(chǔ)備貸款規(guī)模達(dá)到1725.5億元。加上2011年1～5月份新增的土地儲(chǔ)備貸款，即便在2009年之前，北京土地儲(chǔ)備中心無(wú)任何貸款存量，上述三年半時(shí)間所積累的2000多億元的貸款，每個(gè)月還本付息就會(huì)超過(guò)100億元。北京大岳咨詢公司總監(jiān)李偉分析，北京土地儲(chǔ)備貸款期限一般在兩年左右，因此2011-2012年是土地儲(chǔ)備貸款還款的高峰期。

由于前幾年北京市過(guò)度依賴銀行土地儲(chǔ)備貸款進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貸款總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)2500億元，貸款償還壓力巨大。從2009年至2011年5月，北京市土地儲(chǔ)備貸款總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)2500億元。從2011年初開(kāi)始，大規(guī)模還本付息已經(jīng)開(kāi)始，每月需還本付息在100億元以上，而今年5月前，北京土地出讓總收入不過(guò)250.61億元。土地出讓收入難以支撐還債的險(xiǎn)局已經(jīng)出現(xiàn)。

和北京一樣，我國(guó)各地地方政府幾乎都在面臨債務(wù)壓力。郎咸平曾指出，如果對(duì)地方債務(wù)不加以控制，地方政府很可能像希臘一樣陷入困境，造成巨額呆壞賬。

限購(gòu)將讓土地財(cái)政難以為繼

政策層面利空頻出讓土地財(cái)政愈加難以為繼。今年以來(lái)，中央政府對(duì)樓市進(jìn)行調(diào)控開(kāi)始采用“限購(gòu)令”、“限貸令”等一系列嚴(yán)厲的政策，房?jī)r(jià)上行的態(tài)勢(shì)得到一定程度的抑制，各地房地產(chǎn)成交量和成交價(jià)格均出現(xiàn)了一定程度的下降。但是，樓市的趨冷勢(shì)必影響土地市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年前五個(gè)月北京共出讓79宗土地，土地總收入達(dá)到264.7億元，約為去年同期的43.7％。而2010年前五個(gè)月，北京公開(kāi)出讓土地96宗，成交額達(dá)到了603.4億元。

在過(guò)去，房地產(chǎn)投資一直占據(jù)北京市投資的近半壁江山，相關(guān)稅收收入也占地方財(cái)政收入的20％。但限購(gòu)令出臺(tái)之后，根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，北京的房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅同比增速?gòu)哪瓿醯?1.5％快速下滑至上半年的5.5％。

在官方看來(lái)，北京上半年GDP增速放緩，最集中的體現(xiàn)就是調(diào)樓市、控車(chē)市、首鋼退出。這三者都曾是北京的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支柱，但上半年這三大調(diào)控拉下了北京1.8％的增速。“土地財(cái)政”作為全國(guó)各地地方政府的重要“斂財(cái)”手段，也曾是北京的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源重頭。但根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，北京土地收入同比下降17.8％，房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅增速下滑36％。北京對(duì)“土地財(cái)政”模式的依賴可見(jiàn)一斑。

和北京一樣，在宏觀調(diào)控不斷加碼的情況下，滬、廣、深這些一線城市以及一些限購(gòu)比較嚴(yán)格的二線城市土地出讓金收入都不甚樂(lè)觀，不但不能延續(xù)前幾年的巨額增幅，反倒有所下降。在全國(guó)樓市的風(fēng)向標(biāo)城市——上海，根據(jù)當(dāng)?shù)毓俜綑C(jī)構(gòu)公布的相關(guān)土地出讓信息統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，上海今年目前土地出讓收入總額是335.6975億元，而去年全年，上海的土地出讓總收入是1523.7億元，今年的完成量勉強(qiáng)達(dá)到去年全年的22％。

“受?chē)?yán)厲調(diào)控政策的影響，地方政府賣(mài)地收入下降，由于前幾年過(guò)度依賴銀行土地儲(chǔ)備貸款進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全國(guó)很多地方現(xiàn)在土地儲(chǔ)備貸款償還壓力都十分巨大。隨著限購(gòu)的深入，土地財(cái)政模式的弊端暴露無(wú)遺。”北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥表示。