農村公共產品供給的政府缺位與第三方介入:棲霞水利聯合體案例

摘要：近年來，農田水利這一公共產品的供給陷入資金短缺與組織無序的雙重困境，而棲霞市農民水利聯合體克服了原有模式下“搭便車”現象，以多元化的組織形式降低了建設成本，提高了村民參與的積極性，實現了農村公共產品的“民建、民用、民管”，有效解決了農田水利工程供給不足的問題。本文基于對該模式的分析，以期為探索多元化主體解決農村公共產品供給問題提供借鑒。

關鍵詞：公共產品 政府失靈 搭便車 水利聯合體

Abstract：Recently，the supply of irrigation and drainage as public product has been in double trouble of disorder of capital and organization. However，the model of peasant drainage union in Qixia has overcome the difficulty of“free-rider”under the old model，reduced the building cost，enhanced the enthusiasm of participation，realized to the purpose of“peasants build，peasants use，peasants manage”，and solved the problem of shortage of supply in irrigation and drainage. This paper is to explore the diversified subject which can solve the problem of public product in countryside for reference，based on the analysis of the model.

Key Words：public product，government failure，free-rider，drainage union

中圖分類號：G725 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2011）09-0064-04

一、問題的提出

農村公共產品供給特別是農田水利工程建設一直是制約農業增產和農村發展的瓶頸問題。2011年中央以1號文件發布了《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》，第一次將水利提升到了國家安全的高度，凸顯了水利改革、加強水利建設的重要戰略地位。農田水利基礎設施屬于農村準公共產品范疇，究竟以何種方式實現其充足有效的供給，一直是理論界和實物界探討的熱點。李彬（2005）認為，政府應創設良好的制度環境，培育第三部門供給公共產品，推動第三部門成為農村公共產品制度外供給的主體。賀雪峰、羅興佐（2006）認為，可以通過市場化的辦法和培育民間組織來提供農村公共產品。周曉平、劉秀紅（2007）認為，如果水利基礎設施能做到使用的排他性，那么設施所有者就可以利用收費來選擇進入者，把沒有付費的排除在外。這樣的設施應該是排他性可行、可以向使用者收費來維持工程簡單運營、產權屬于集體的小型水利工程。它們適合于拍賣、承包或租賃給個人或多用戶聯合體，或者鼓勵、資助農戶自己修建。

本文結合棲霞市水利聯合體案例，分析了公共產品由農民自發組織提供的可行性，并對農民自發組織建立的條件進行了總結，以期對進一步探索由多元化主體提供農村公共產品提供借鑒。

二、棲霞水利聯合體發展過程

（一）棲霞水利聯合體產生的背景

山東省棲霞市地處膠東半島腹地，山地丘陵占總面積的90%，農業灌溉以提灌工程揚水上山方式為主。上個世紀80年代以前，棲霞市農村水利建設全由國家和集體投入，農田灌溉也是由村集體的集中提灌工程統一灌溉。自農村實行聯產承包責任制以來，集體建設水利工程規模逐年減小，而且由于機制等原因，集體水利工程大都管理不善，除了部分大中型水利工程尚可使用外，提灌工程多數已報廢。棲霞市是我國的主要蘋果產地，集體所有制水利工程越來越難以滿足農果業的灌溉需求。

因此，棲霞農民開始自己出資購買微型水利機具和輸水管帶，實行單戶分散灌溉，并很快成為主要灌溉方式。但是農民利用微型水利機具實行單戶分散灌溉有著明顯缺陷：每次為灌溉兩三畝農田，就要搬動機具并鋪收幾百米甚至上千米管帶，有時還需要多臺機泵梯級提灌，大量消耗人力、物力和財力。此外，由于軟管帶壽命較短，使用幾年就需要更換，進一步提高了灌溉成本。

（二）自建自用式合作水利形式初露端倪

前柳家村擁有果園面積1200畝，果品銷售收入是該村村民的主要經濟來源。1999年至2001年，棲霞遭遇3年持續特大干旱，河道斷流，水庫干涸。蘋果因得不到及時灌溉而大量減產，果品質量下降，農民收入較常年減少50%左右。為解決干旱缺水問題，2001年春節剛過，村支部書記召集了12戶村民代表探討共同出資在村東河道內建設水利工程、攔蓄河水的事宜。經協商，有10戶村民愿意聯合投資建設地下截流工程，該村第一個農民水利聯合體的雛形由此形成。在10戶村民的共同努力下，到3月中旬，一座長12米、寬5米、深6米、容積為360立方米、出水量為15立方米／小時的小型地下截流工程建成了。工程建成后，參加聯合體工程建設的10戶村民當年灌溉使用次數為6—7次，基本保證了用水需要，緩解了旱情，受益范圍內農田、果園里的糧食和蘋果產量與常年基本持平，有的甚至超過了正常年份。

（三）合作制水利聯合體模式快速發展

前柳家村這種農民自主、自愿、自發組成，共同出資，共同受益的小型水利工程聯合建管組織形式，可以大大減少灌溉的人力物力消耗，縮短灌溉時間，提高灌溉效率。這引起了棲霞市水務局的高度關注，將之命名為“水利聯合體”，并決定對這一模式進行深入研究，選擇區域進行試點，以期總結經驗在全市推廣。根據棲霞市農業灌溉水源的特點，該局選擇了以小型水庫為水源的廟后鎮五林莊村和以河道為水源的寺口鎮花園泊村兩個村作為水利聯合體模式村進行試點。

五林莊村共有農戶426戶、1546人，現有耕地面積1800畝，其中果園面積400畝，該村主要經濟來源是果品生產。2003年農民人均純收入3600元。多年來，該村農業灌溉主要靠農戶微型機具配以軟管帶灌溉，山頂果園需要2—3臺機泵串聯提灌，最長的需管帶1000多米，灌溉十分麻煩，而且灌溉成本高，農民生產負擔重。棲霞市水務局通過村委了解到以上基本情況后，幫助村委做有關農戶的工作，在群眾自愿的基礎上，幫助該村建立了20個水利聯合體。

水利聯合體建設主要涉及三方面的工作：技術、資金和勞動力。工程建設的測量設計主要由水務局完成；建設資金主要由農戶出資，水務局給予適當補助；建設工作則由聯合體選出的代表組織本聯合體成員完成。聯合體鋪設的固定管路經過每個聯合體成員的地塊時都留一個出水口，各成員只需在水源處把提水機具接到管路進口，打開出水口即可進行灌溉。20個聯合體共120戶農戶，鋪設管帶6260米，控制灌溉面積457畝，投資11.5萬元，戶均投入959元。

在寺口鎮花園泊村，棲霞市水務局以同樣的方法組建了12個水利聯合體，共66戶，打井12眼，鋪管路3710米，控制灌溉面積224畝，投資77400元，戶均投資1172元。

為防止內部產生矛盾影響聯合體的正常運作，棲霞市水務局研究制定了《水利聯合體章程》，明確了聯合體的性質，規定聯合體對所有集體水利工程擁有使用權和管路維護義務，并對新開發建設的水利工程擁有所有權；還詳細規定了其組織成立方式、運作方式，聯合體成員的職責、義務、權力，民主制度，罷免程序，罰則，退出聯合體的條件和程序等；并規定了工程建設、管路維護的程序和制度以及聯合體工作組志愿工作制度和加入聯合體承諾制度。

水利聯合體模式的成功，引起了棲霞市政府的高度重視，市政府決定在全市范圍內大力推廣水利聯合體。截至目前，全市已發展水利聯合體8650個，投入8289萬元，控制灌溉面積87萬畝。

（四）個人提供水利設施服務形式嶄露頭角

在合作制水利聯合體的帶動下，具有市場化運作特征的個人提供水利設施服務形式也嶄露頭角，并顯現出了極強的生命力。棲霞市亭口鎮前爐房村三面環山，是個缺水村。村民們澆地只能在村西河溝沿岸的4個小水塘中利用自備的小型水利機具和管帶抽水。2007年，村里將原來的幾個小水塘挖掘成小型水庫，但如何把水引到田間地頭，成了全村人迫切需要解決的難題。此時有人提出了效仿其他村水利聯合體的形式鋪設管道，但因大部分水源離果園地較遠，成本太高。此時，村民劉吉東想到自籌資金建設、市場化運作的模式。他首先聘請專業技術人員進行了設計規劃，并籌措40多萬元資金購置了電灌設備等在全村統一鋪設灌溉管道。僅幾個月的時間，就在全村鋪設地下輸水管道4000多米，并在800余畝果樹周邊安裝出水口22個。農民在用水后只需按用水量付費即可，灌溉費用較原來微型機具灌溉節約了50%左右。在為農民提供方便的同時，運作者也獲得了可觀的收益，真正實現了雙贏。現在這種市場化運作模式已經發展到了周邊9個村，覆蓋果園面積達7000多畝。

三、棲霞水利聯合體效益分析

（一）水利聯合體為農民帶來了可觀的經濟效益

1. 可以有效節約基礎投入成本。以單戶配備500米軟管帶為例，需投入2500元，平均使用期為4年，每年攤銷600元左右。參加一個水利聯合體，鋪設固定管路平均每戶需投入千元左右，能夠使用20年以上，每年僅50元左右，每戶每年可節省管路投入約550元。

2. 可以有效節約單次灌溉的時間和成本。以前爐房村某村民為例，其有1.6畝果園，加入水利聯合體之前，每次灌溉需要半天時間，機具運行所耗柴油成本為110元；加入聯合體之后，每次灌溉只需一個多小時，繳費45元，而且省卻了鋪設軟管等大量體力勞動。

3. 可以有效提高灌溉效率，實現作物增產。使用軟管灌溉耗時較長，往往錯過了作物最佳灌溉期，嚴重影響作物的生長，造成減產。組成聯合體鋪設固定管路后，灌溉時間明顯縮短，保證了農作物各生長期的適時灌溉。

（二）水利聯合體的發展具有良好的社會效益

1. 能夠調動農民投資水利建設的積極性。發展水利聯合體，由農民自主合作興建水利工程，實現“民辦、民管、民受益”的建管機制，適應了農村生產力發展要求，能夠充分調動農民興修水利工程的積極性和主動性，有利于農村水利建設的可持續發展。

2. 能夠提高工程利用效率。采取水利聯合體模式，因地制宜建設小型水利工程可以最大限度地利用現有水資源，使灌溉方式與水源工程相協調。水利聯合體建設的水源工程、管路輸水工程，可以在聯合體成員以外的農戶之間按平等協商、互惠互利的原則調配使用，有利于提高工程和水資源的利用效率。

3. 能夠加快新技術推廣應用步伐，并有利于水資源的節約。農業生產效率的提高離不開科技進步和新技術的應用。水利聯合體的產生把分散的農民聯合起來，為水利新技術推廣應用提供了有效載體。目前棲霞采取的鋪設固定管路水資源綜合利用系數可達0.85以上，而原有的軟管灌溉利用系數平均為0.75，以每年每畝果園平均需灌溉5次、每次灌溉水量為40方計算，每畝果園每年節水31.5方。另外，在調查中發現，已有部分農民依托水利聯合體應用了風力揚水、重力式滴灌、高桿噴灌等投資大、科技含量高的新技術，更加有利于成本的降低和資源的節約。

四、以聯合體和個人形式實現農田水利工程供給的可行性分析

（一）政府供給不足是水利聯合體產生的動因

在上世紀九十年代以前，農村水利基礎設施基本依靠鄉鎮政府和農村集體提供，所需人力基本靠農民義務工和積累工實現。在實行分稅制后，一些鄉鎮政府負債嚴重，農田水利的有效供給根本無從談起。而另一方面，隨著農業耕種方式從粗獷式向精耕細作式轉換，對水資源的依賴越來越強，農田水利建設的重要性愈發突出。在政府與集體對公共產品供給不足的時候，受利益的驅動，勢必會有其他的供給方式內生出來解決這一問題。

以棲霞市為例，農民經濟收入的80%來自于果業，如果蘋果處于生長期時降水量不足，產量將大受影響，而且口感、色澤等方面也要差很多。隨著經濟的發展和科技的進步，果農已經改變一味的靠天吃飯的觀念，對人工灌溉需求越來越強烈，由此導致水利工程出現了供需不匹配的矛盾，特別是在1998—2001年出現嚴重干旱后，水利工程供給不足的問題更加突出，這是推動水利聯合體出現的根本原因。

（二）地理條件、產業需求及農戶經濟實力的提高是水利聯合體形成的有效基礎

棲霞的山區丘陵地形以及山多、溝多、小水源多的自然條件為主，這決定了特別適合建設投資少、見效快、易管理的小型水利工程。另外，土地延包政策的實施、大面積果品種植結構的形成、果品生產相對較高的投資回報成為現實之后，農民要保持較高的經濟收入，首先就要保證果樹的穩產高產，這就要求有充足的水源和較為完善的水利工程體系作保障，新的形勢提高了農民投資水利工程建設的積極性。

水利工程具有成本聚集性特征，通常需要較大資本投入，但這些投入除了一部分在較長時期內得到回收外，另有相當一部分成本將被集聚沉淀下來，這就需要水利建設者具有較強的經濟能力。國家富民政策的實施、農民負擔的減輕和收入的增加，使農民具備了投資搞水利的經濟實力。

（三）實現排他性使水利工程私人供給成為可能

原有渠道灌溉的模式下，使用者需要面對正的外部性。往渠道提水需要成本，但是水流最終到達自己田地過程中必須經過其他農田，而水流經過的農田則自然的享受了“搭便車”的好處。而且提灌這種技術在水資源的利用率方面較低，久而久之，愿意使用這種方式灌溉的人越來越少。

而克服非排他性問題后，合作則變得簡單很多。水利聯合體建設的水利工程是管道方式，這種灌溉方式下不存在正外部性，自建的小型水源也具有明顯的地域界限，能夠有效控制外部人的使用，水源和管道的排他性排除了“搭便車”的可能。建水源及取水、供水設施的排他性形成了水資源的排他性，使水資源擁有了私人物品的特征。這樣，由政府外的部門提供水資源便成為了可能。

（四）帕累托改進是水利聯合體形成的誘因

埃里諾奧斯特羅姆從博弈的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理準公共產品的可能性。她提出了“自籌資金的合約實施博弈”，認為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權力的控制，準公共產品的使用者可以通過自籌資金來制定并實施有效使用準公共產品的合約。這一學說為水利聯合體的產生提供了理論上的支撐。

而且，地緣基礎上形成的差序格局網絡（費孝通，1947）可以減少交易費用，促進協調合作，增進交往，增加互惠行動，促進集體行動等。地緣上的相近將水利聯合體各成員捆綁在一起，為了實現自身利益最大化，聯合體成員自覺地形成了一種非正式合約，這種誘致性制度變遷實現了參與者的帕累托改進。

（五）政府支持是水利聯合體的重要外部激勵

農村私人部門往往存在著技術落后、對制度創新不敏感的特點。政府部門利用自身的技術和知識優勢為農村部門提供幫助，起到外部激勵作用。水利聯合體案例中，棲霞市水務局及時將模式進行總結并推廣，重要的是提供了資金支持和技術指導，而且為水利聯合體設計了規章，這些激勵充分調動了水利聯合體參與者的積極性。

（六）個人提供公共服務的市場化運作進一步提高了水利聯合體的效率

由微型水利機具灌溉到小型水利聯合體實現了帕累托改進的第一步跨越，而市場化運作的整村式聯合體則實現了帕累托改進的第二次跨域。從傳統成本理論觀點看，隨著企業規模的擴大，在規模經濟規律的作用下，企業生產成本將不斷降低，直到實現適度生產規模。水利聯合體這種集中方式產生了分散狀態下所沒有的經濟效率，產生了成員聚集而成的整體系統功能不低于分散狀態下各成員所能實現的功能之和，而且降低了成本。

五、結論與啟示

在棲霞市農田水利建設出現“政府失靈”的情況下，根據地域集中特點組建的水利聯合體，通過管道灌溉克服了原有提灌模式下的排他性難題，成功實現了由私人部門提供農村公共產品的實踐。水利聯合體的成功是在政府部門所提供公共產品難以滿足農村需要的情況下，結合自然條件，發揮社會聲望及政府支持激勵作用實行的一次自下而上的制度變遷。

水利聯合體的成功說明自治組織或市場可以作為政府在農村公共產品方面的重要補充。政府也應為培育一個不同主體共同參與的、相機選擇的農村公共產品供給市場提供支持。

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（特約編輯 王安國）