關于構建區域宏觀審慎管理體系的探討

摘要：2008年金融危機之后，以加強宏觀審慎管理為核心的國際金融改革正在穩步推進，我國“十二五”規劃也明確提出要構建宏觀審慎管理制度框架。因此，在區域金融管理中，應引入宏觀審慎管理理念，加強對區域系統性金融風險管理。本文從中央銀行的視角出發，分析了區域宏觀審慎管理體系的主要內容及其中央銀行在其中的主導性和功能性作用，并探討了相應的應對措施。

關鍵詞：區域宏觀審慎管理 中央銀行 探討

Abstract：After financial crisis in 2008，the international financial reform，with the core of strengthen the macro-prudential management，is steadily promoting. Our country’s Twelfth Five-Year Plan has also clearly proposed to construct the macro-prudential institutional framework. So，it is also necessary to introduce the concept of macro-prudential management to strengthen regional systemic financial risk management. From the central bank's perspective，this paper analyzes the main content of the regional macro-prudential regulatory framework and points out the dominant and functional role of central bank in the macro-prudential management system，and then discusses the challenges and responses in the process of constructing the regional macro-prudential regulatory framework.

Key Words：regional macro-prudential management，central bank，discussion

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2011）09-0026-04

2008年金融危機爆發后，歐美各國認識到宏觀審慎性金融監管的缺失導致系統性金融風險失控是引發此次金融危機的主要原因?；谶@種認識，歐美發達國家自2009年起開始對本國的金融監管體系進行改革，美國、英國和歐盟相繼推出金融監管改革方案，各國都把加強宏觀審慎管理、強化系統性金融風險監管作為最重要的改革內容。隨著我國金融領域的市場化程度和對外開放程度不斷加深，系統性金融風險對我國金融體系的影響可能會越來越明顯。在此背景下，我國越來越重視對構建宏觀審慎管理體系的探索及對系統性金融風險的防范?！笆濉币巹澖ㄗh明確提出，我國要構建逆周期的宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制。因此，構建宏觀審慎管理體系、防范系統性金融風險已成為我國金融管理未來的改革方向。對于地方的金融體系而言，將宏觀審慎管理的思想和方式融入區域金融管理中，對于防范和化解區域金融危機、維護地方金融穩定具有重大意義。

一、區域宏觀審慎管理體系的主要內容

宏觀審慎管理是將金融體系作為一個整體來管理，通過監測、評估和采取相應的政策工具來舒緩系統性金融風險，確保金融體系有能力抵御宏觀經濟波動的沖擊并阻止金融風險向實體經濟溢出。區域性的宏觀審慎管理是根據國家宏觀審慎管理總體框架，依據本區域經濟金融發展特點，以防范區域系統性金融風險為初衷，將區域金融體系視作一個整體，研究區域金融體系與地方經濟的聯系以及金融體系內部的相互關聯性，通過定性或定量分析以及早期預警，識別和防范金融風險在區域金融體系的跨行業、跨市場分布狀況以及金融體系順周期性對金融風險的放大，并采取相應的政策工具來防范金融風險的蔓延，以期達到區域金融穩定并確保經濟平穩發展的最終目標。

（一）識別和衡量區域性系統風險

宏觀審慎管理者只有先對金融風險的形成發展進行識別和衡量，才能有效實施宏觀審慎管理操作。識別和衡量區域金融風險要求識別并衡量金融體系的內生性風險因素、溢出路徑和轉化條件，同時還要識別并衡量本區域和外部的宏觀經濟變化、金融市場動蕩、資產價格泡沫等對本區域金融體系帶來的潛在威脅。識別和衡量區域性系統風險的宏觀審慎評估方法是將區域金融系統作為整體并基于區域經濟金融數據進行評估決策的。

（二）區域金融風險的宏觀管理

區域金融風險在得以識別和衡量之后，應該有一定的宏觀審慎管理工具對區域系統性金融風險實施有效的管理，從而防范金融風險演變為金融危機。對區域性系統風險的宏觀審慎管理可以分為預防性政策管理和應對性政策管理，前者主要是在評估可能存在威脅區域金融體系的系統性金融風險問題時事先采取常規性政策工具；后者主要是在風險事件發生后而采取應對型救助性政策工具。預防性政策管理工具應有資本充足率要求、流動性壓力測試、金融杠桿控制政策和信用評級政策等方式。救助性的政策工具應包括金融安全網、財政直接救助和央行流動性救助等內容。

（三）系統重要性金融機構風險的管理

G20認為如果一家機構的倒閉或無法正常經營通過直接影響或傳染導致廣泛的經濟或金融困境，則該機構被稱為系統重要性機構。系統重要性金融機構具有規模性、復雜性和系統關聯性的特點，一旦發生無序倒閉將會對區域金融體系和經濟活動造成大范圍破壞，甚至引發經濟衰退。例如，1998年，海南發展銀行因流動性風險爆發，因此遭恐慌擠兌被行政關閉，從而引發區域性金融危機，海南的五大國有信托公司也受關聯影響而相繼被停業整頓，這不僅使得海南成為金融高危區，也導致海南由此進入了近十年的經濟發展低迷期。因此，加強系統重要性金融機構的風險管理是宏觀審慎管理的重要內容之一。

（四）區域金融管理部門的協調

對系統性金融風險的分析、判斷和防范一般很難由一家監管機構獨立完成，金融管理部門對金融風險的管理職能需要多個部門的協調參與才能有效發揮作用，所以有必要建立更高層次的協調機制。目前，區域金融管理體系實行“一行、一辦、三局”的管理模式，即人民銀行分支機構、地方政府金融辦和地方金融監管部門（銀監局、證監局、保監局）根據各自的職責對金融業實行管理。區域央行的職責是防范系統性金融風險，維護區域金融穩定；地方金融監管部門負責單個行業及單個金融機構的風險監管；地方政府不僅對地方的維穩工作負有重要責任，也對有地方政府背景的金融機構和一些新型微小金融機構負有一定的管理職能。因此，要構建區域宏觀審慎管理框架，必須考慮建立由央行分支機構、地方金融監管部門和地方政府有機結合的綜合協調管理模式，才能使宏觀審慎管理的效果達到最佳狀態。

（五）區域金融安全網

區域金融安全網是指在一定區域范圍內，為防止地方金融業因不利沖擊導致傳染性金融危機破壞，實現區域金融風險有效預防和控制而進行的一系列制度安排。區域宏觀審慎管理中的金融安全網建設主要有：一是金融突發事件應急管理機制，即在金融風險爆發時，由地方政府領導組織、人民銀行和金融監管部門參與的金融風險應急處置機制。二是中央銀行的流動性支持和信用支持，即中央銀行在金融市場中注入流動性或向處于危機中的金融機構提供流動性支持。三是金融監管部門組織金融機構開展自救，督促其采取收回拆出資金、債券回購、收回貸款、變現資產和消化不良資產等方式籌集資金，改善流動性狀況。四是地方財政擔保承諾和財政出資支持等。五是臨時性的全額賠付承諾或直接接管或賠付存款人損失的存款保險工具、對證券期貨機構進行資金支持的證券投資基金和對保險機構提供資金支持的保險保障基金。

二、中央銀行分支機構在區域宏觀審慎管理體系中的角色分析

（一）中央銀行在區域宏觀審慎管理體系中理應具有主導地位

首先，中央銀行作為支付手段和金融市場即時流動性的唯一提供者，決定了中央銀行在維護系統性金融風險過程中發揮著決定性作用。中央銀行承擔著最后貸款人的職責，這是中央銀行化解系統重要性金融風險最有效的工具。其次，區域央行在評估地方經濟狀況和區域金融穩定情況方面具有專業的人力資源和長期的經驗。第三，中央銀行擁有支付、清算、結算和信息的優勢和資本。第四，《中國人民銀行法》明確中國人民銀行具有防范系統性金融風險、維護金融穩定職責。因此，作為派出機構的央行分支機構，賦予其在地方宏觀審慎管理體系中的金融審慎管理權限，是同中央銀行維護金融穩定的職能和權責對稱的。

（二）中央銀行在區域宏觀審慎管理體系中的作用

根據系統性金融風險爆發的事前、事中和事后三個階段。在事前的風險管理階段，央行分支機構負責識別和衡量區域性系統風險、加強金融基礎設施建設，推動存款保險制度建立以及對地方系統重要性法人金融機構進行風險管理等。如果區域系統性金融風險爆發，在風險爆發后的事中應對階段，由于地方政府行政手段的權威性在組織領導和協調化解風險上的作用是不可替代的，這一階段強調的是政府領導與組織協調處置風險的主導作用，中央銀行主要的作用是發揮處置風險的指導、協調和支持作用，尤其是對金融系統提供流動性支持。在金融風險平息之后的事后處置過程中，區域央行的作用主要是做好金融穩定再貸款管理工作，從職責出發妥善處置金融案件，做好金融機構的資產處置和債權人的維權工作等。

（三）區域央行的宏觀審慎管理職能與金融監管部門和地方政府的關系

區域央行的宏觀審慎管理目標是防范和化解系統性金融風險、維護金融穩定，確保地方金融業穩健發展，這與地方政府的管理目標是一致的。微觀審慎監管可以為宏觀審慎管理提供堅實的基礎，宏觀審慎管理也能為微觀審慎管理提供系統性、全局性和前瞻性的視野。因此，區域央行的宏觀審慎管理與地方金融監管部門的微觀審慎監管不是對立的，而是有機的統一。此外，區域央行的宏觀審慎管理與地方政府的調控管理職能也是相輔相成的關系。

三、構建區域宏觀審慎管理體系面臨的挑戰

（一）缺乏相應的政策法規支持

目前，我國中央銀行履行宏觀審慎管理職能仍處于探索階段。2003年，中央銀行的監管職能分離后，雖然我國將具有宏觀審慎管理性質的金融穩定職能賦予中央銀行，但事實上迄今為止，中央銀行金融穩定部門并無與其職能相匹配的權責。目前，《中國人民銀行法》和人民銀行“三定方案”賦予中央銀行監測金融市場運行，對金融市場進行宏觀調控和協調金融市場發展的職能，但《中國人民銀行法》及其它相關法律并未明確規定中央銀行如何完成上述職責。央行分支機構在履行金融穩定職能的過程中，更是缺乏可操作性的政策法規支持。因此，如何制定并健全相應的政策法規框架，是構建區域宏觀審慎管理體系過程中要面對的重大挑戰之一。

（二）金融信息共享機制不完善

宏觀審慎管理需要豐富的數據和充分的信息來進行分析和判斷，這既需要微觀審慎數據信息，也需要宏觀經濟、金融運行信息，只有金融管理部門的充分協調與溝通，才能保證數據和信息的共享和利用。在實際的金融管理中，由于微觀金融監管部門（銀監部門、證監部門和保監部門）相對獨立于區域宏觀審慎管理機構（人民銀行分支機構）和地方宏觀調控機構（地方政府，通常由當地金融辦負責）之外，其對宏觀性質的金融風險信息沒有實質性的需求動機，但宏觀審慎管理機構必須考慮微觀的金融風險數據信息。因此，區域宏觀審慎管理機構和宏觀調控機構在獲取金融機構微觀經營信息方面存在不足和滯后，微觀金融風險信息和宏觀金融風險信息也難以有效地進行綜合銜接。

（三）區域宏觀審慎管理工具欠缺

央行分支機構是中央銀行的派出機構，也是中央銀行的金融調控政策的執行部門，其被授權可獨立對金融風險進行干預的管理工具相對較少，對于具有風險隱患的當地系統性金融機構往往無法直接實施干預，僅能進行意義不大的風險提示，或是與行業監管部門進行協調工作。地方政府部門對金融業沒有直接的管理權限。此外，對區域金融穩定影響較大的往往是當地的法人金融機構，這類金融機構具有系統性金融機構的影響力，但其與地方政府部門存在著千絲萬縷的關系，因此地方政府部門對其風險的干預效果往往收效不大。目前，應用于區域金融業的微觀金融監管工具雖然較為豐富，但面向的只是個體機構或某一行業，而具有區域宏觀性質的金融審慎管理工具仍較為缺乏。

（四）金融風險處置職責不清晰

區域宏觀審慎管理涉及地方政府、人民銀行和金融監管部門及金融機構等多個方面，雖然我國的宏觀審慎管理體系仍處于探索的階段，但如果金融風險爆發，則必須考慮金融風險處置的問題。不過，目前的法律法規對此并沒有清晰的定位，只是原則性地明確：人民銀行負責系統性金融風險的防范，金融監管部門負責單個機構的風險監督，地方政府對地方維穩工作承擔重要責任。因此，一旦金融風險出現或爆發，對于風險處置協調工作由哪個單位牽頭，地方政府、人民銀行和金融監管機構的作用如何發揮卻沒有明確。這使得金融風險處置的過程中，往往會由于各方利益和職責不同，不同部門在金融風險處置措施的取舍和確定方面容易出現不同意見，關系協調較為困難，從而會影響處置效果

四、構建區域宏觀審慎管理體系的選擇

（一）建立與履行宏觀審慎管理職能相適應的法律規章制度

構建宏觀審慎管理體系，有效防范系統性金融風險，必須有相應的法律規章制度為前提。首先，需要從國家法律層面上明確中央銀行履行宏觀審慎管理的權責，建立由中央銀行負責宏觀審慎管理、專業監管機構負責微觀審慎監管的金融管理構架。其次，應賦予中央銀行更大的系統性風險監管職能，中央銀行的宏觀審慎管理應著眼于整個金融領域，負責監管整個金融體系的系統性風險，特別是跨市場、跨行業的風險。第三，應賦予中央銀行管理可能給金融系統帶來嚴重風險的金融機構的權利，并將宏觀審慎管理的范圍適當擴大到所有對金融穩定造成威脅的機構。第四，應明確由區域央行負責的區域宏觀審慎管理制度，賦予央行分支機構防范區域系統性金融風險的職責權限和管理方式等。

（二）完善地方金融管理機構之間的信息共享機制

一是要建立宏觀審慎管理信息共享機制。建立地方政府機構、人民銀行和金融監管機構共同參與的信息共享平臺，完善金融信息交換制度，暢通信息渠道，減少金融管理的信息不對稱風險。二是建立區域宏觀審慎管理信息聯網管理系統，通過設計相關非現場金融管理指標，由被監管對象定期錄入、獨立第三方的信息管理公司實現市場化維護管理、金融管理部門分級授權使用的信息管理平臺。三是定期召開地方金融穩定協調討論會議。通過定期溝通與磋商，互換監管信息機制，實現信息共享，達到相互之間及時了解、掌握相關金融機構監管情況，并據此分析評估地方金融系統整體風險狀況的目標。

（三）健全區域系統性金融風險評估和管理體系

第一，應建立科學、規范的區域系統性風險評估指標系統，其應涵蓋影響區域金融穩定的經濟發展、金融機構、金融市場、金融基礎設施和重要產業等因素的情況。第二，應提升系統性金融風險評估方式。要根據各區域經濟金融發展狀況，合理地對系統性風險指標進行定性和定量的分析，并采用壓力測試和現場評估分析等方式綜合評估系統性金融風險。第三，應強化對系統性金融機構的宏觀審慎管理。第四，應提高金融機構發生危機時的風險處置能力，使系統重要性金融機構發生系統性風險時，能夠有序從市場退出，而不至于對區域金融體系造成系統性影響。

（四）在組織上形成宏觀審慎管理合力

構建區域宏觀審慎管理體系需要人民銀行、金融監管部門和金融辦等多個部門的參與，應建立正式的機制和安排，并清晰界定各自的職責和要求。首先，在評估分析的事前階段，可建立由人民銀行牽頭，金融監管部門、地方政府金融辦、財政廳和發改委等多個部門參與的“系統性金融風險評估委員會”，加強信息溝通和交流，加強對系統性風險的監測和預警，并對涉及系統性風險的重大問題進行磋商決策。其次，在風險處置的事中階段，應建立由地方政府牽頭，金融辦、財政廳和“一行三局”等多個部門參與的“金融風險處置工作領導小組”，強調地方政府領導與組織協調處置風險的主導作用，明確人民銀行在風險處置中的指導和支持作用，有效發揮金融監管部門作為風險防控主體的監督檢查作用。第三，在風險平息之后的事后階段，建立由金融監管部門牽頭的“金融風險后續處置工作小組”，明確事后處置責任，采取有效的風險防控措施，從根本上消除風險隱患，確保金融和社會穩定。

參考文獻：

[1]尹繼志，劉秀蘭.關于構建宏觀審慎監管體系的探討[J].上海金融，2011，（2）.

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（責任編輯 耿欣）