公民社會背景下的政府轉型研究

摘要：中國處于轉型時期，改革開放以來的中國變革實質上遵循了一個從統治型社會秩序向管理型社會秩序再到治理型社會秩序演進的路線。以治理理論為研究視角，以適應與培育公民社會為契機，以政府失靈與市場失靈作為理論切入點，通過實現政府向法治化、效能化與網絡化的方向轉變，最終建立起以公民為中心的治理秩序。

關鍵詞：公民社會；社會秩序構建；政府轉型

中圖分類號：D64文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）09-0211-02

緒論

在考察了美國民眾通過對公共事務的積極參與所發揮出來的巨大作用后，托克維爾曾經說出這樣的話：“世界上沒有一個國家能夠使它的人民最終對社會福利作出如此大的貢獻。我還不知道哪個民族設立的學校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂如此適合于居民的需要，其修筑的鄉間公路又保養得如此完好。”[1] 托克維爾早在二百多年前就認識到了公民自主解決公共事務與建立公民社會對形成一個良好的社會秩序所具有的重要性。

一、公民社會的概念及其對治理型社會秩序的意義

（一）公民社會的概念

早在古希臘、羅馬時期，就出現了將社會從國家領域中分離的概念，近代公民社會理論是伴隨著資產階級革命興起的，現代公民社會理論在20世紀90年代發揮著巨大的影響力。按照戈登·懷特的說法，“當代使用這個術語的大多數人所公認的公民社會的主要思想是：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿組合而成，以保護或增進他們的利益或價值。”[2]

（二）公民社會對中國構建治理型社會秩序的意義

現代化的發展帶來了社會結構的急劇變化，面對著復雜的社會與大量的公共事務以及由此帶來的社會危機與文化危機，行政權力得以快速地擴張，在經濟領域與社會領域都確立了權威性的地位，然而國家通過科層制的控制卻帶來了大量的官僚主義問題，不斷擴張的政府也帶給公民巨大的負擔，公共政策也不能有效地應對新的社會需求。而市場在參與公共領域治理中也會出現失靈，沒有足夠的動力參與到公共事務中來，并且會因為交易成本的約束而限制了交易的愿望，市場治理的范圍也受到影響，并且由于市場體制運行所具有的天生的負外部性危害社會秩序[3]。“政府、市場一樣也是社會問題的根源。一個強大的市民社會對有效的民主政府和良性運轉的市場體系都是必要的。” [4]公民社會在參與治理型社會秩序的構建中具有其獨特的優勢，相對于政府結構，它在組織體制和運行方式上都具有很大的彈性與適應性，可以更加靈敏地反應公民的需求并且減少了政府權力尋租的機會與成本。

考察現代中國，可以看到改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的確立，獨立于國家領域之外的市場領域逐步形成，中國正在經歷著由統治性社會秩序向管理型社會秩序轉變的過程。當代中國所面臨的醫療、教育和環境等大量公共問題均與政府改革滯后、公民社會發展不成熟密切相關，這也給中國轉向治理型社會秩序提出了更加緊迫的要求。在這一轉變過程中，最突出的表現就是公民權利的凸顯與公民社會力量的崛起。為了推動治理型社會秩序的構建，需要建立與發揮具有獨立性與參與合作性的公民社會，而這些都需要積極地進行政府的改革。

二、治理理論指導下的政府轉型

（一）治理理論對新型社會秩序構建的意義

治理理論為我們分析政府失靈與市場失靈，通過政府再造創造公民社會發展的制度環境提供了良好的視角。治理不僅僅是：“要在政府與市場之間進行不同組合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度的選擇，更要尋求對公共問題的社會治理之道。”[5] 現代社會必須形成一個政府、市場與公民社會互相合作的治理型秩序，單純依靠政府來承擔提供良好社會秩序的愿望是不現實的的，市場單純追求利潤的特性則會造成很多的負外部性，給社會造成危害，公民社會具有獨特而天然的監督與制約權力特性，并且可以承擔起不適合由政府承擔的社會管理職能，發揮其對公共領域的治理優勢。“治理指的是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。” [6] 治理的實質就是建立在公共利益基礎上的政府、市場與社會的網絡式合作，以公民權利為基礎的公民社會在治理中發揮基礎性的作用。

（二）積極推進政府轉型

1．政府行為要嚴格堅持法治原則。公民社會存在的基礎就是公民權利的存在，在統治型社會秩序下，政府可以隨意運用權力去控制甚至侵犯客體的權利，社會被牢牢地控制在政府權力之下，根本沒有獨立存在的可能。而法治的首要目的就是約束政府權力，通過合理地確認政府權力的邊界以及當政府行為違法時，依法追究其責任等方式，來達到保障公民權利的目的。政府法治化程度越高，公民通過制度化方式參與到政治中的動力就越強，因此一個堅持法治原則行事的政府對于良好社會秩序的建立是必不可少的。政府行為法治的第二個方面在于對社會團體的立法理念上由限制向引導和扶持的方向轉變，比如在政府的登記職能方面由準入制與條件制向備案制轉變，降低社會團體成立的門檻。

2.政府行為實現制度化。政府行為的制度化是指政府要正確地行使權力，為公民社會發育提供良好的制度環境。由于中國的改革開放進程是由政府主導的，公民社會缺少自發形成的經濟與政治基礎。這就要求行政權的合理運用來培育公民社會，通過政府、市場與社會的合作來實現公共治理秩序。建設自治的公民社會絕不是要放棄行政權，在時代條件尚不成熟的今天，無政府主義必然帶來社會秩序的混亂，更談不上公民社會的治理。具體到中國政府主導的國情，政府更不可能退出治理領域，而是要在保證公民社會發展的同時發揮其規范公民社會健康運行的作用，只有這樣才能形成良好的治理秩序[7]。

3.政府的組織結構要實現由層級制向網絡化的轉變。傳統的層級制結構是適應工業社會的需要建立的，它缺少對社會的回應，以政府的統治作為出發點，而新公共管理理論雖然增加了對社會的回應性，卻將公民視為顧客，不能有效地保證公民權利，同時也容易造成政府失靈與市場失靈的出現。政府采取科層制結構有利于專業分工從而提高行政效率，然而理性與科學化的特征與嚴格依靠規則辦事的作風很容易導致公共行政人員的非人格化，無法回應現代社會中以公民需求為中心的要求。只有治理理論指導下的政府組織結構向網絡化方向轉變才能適應公民社會的需要。

（三）公民社會的積極培育

公民社會要抓住歷史與時代的機遇不斷壯大，形成有別于政府與市場的第三種治理力量。

1．公民社會要堅持其獨立性。“自治與合作治理是多中心治理的靈魂，而自治的主要形式和基本標志則是公民社團的存在。”[8] 轉型期的公民社會雖然需要政府的引導與培育，但是公民社會存在的靈魂在于其具有的獨立性。行政權具有天然的擴張欲望，這就要求公民社會堅持其非盈利性的非政府組織特性，擺脫政府與市場主體的控制。相對于國家權力之外的獨立性與自主權是公民社會存在的最本質特征，這有堅持這一特性，公民社會才有存在的可能。然而這種獨立并不是要反對國家權力的存在，而是與國家形成一種互補合作的狀態，積極推進治理型社會秩序的創建。

2．公民社會要利用中國走向民主化與市場化的歷史機遇積極發展。政治民主為公民社會參與到治理秩序中來創造了基本的政治條件，而市場經濟體制的確立則為公民社會的發展打下了良好的經濟基礎。公民社會的產生需要市場經濟的發展催生出可以擺脫政府權力束縛的獨立個人與群體，而在公民社會內部，則是以自愿、自治與契約的形態組織起來的。市場經濟所帶來的產權多元化和經濟市場化給社會組織獨立地提供各種資源與機會創造了條件，公民組織以其獨有的組織與管理體制使得自己在政治上、財政上與管理上獨立于政府領域，公民社會要積極地承擔起對社會領域進行管理的責任，壯大自己的實力。

3.公民社會要積極發展合作與參與意識，發揮其教育公民的獨特作用。公民社會存在的實質就在于教育公民以合作的積極的姿態參與到政治生活中去，公民的合作意識與參與意識可以推進政治決策的民主化進程，也可以提高政府的行政效率，從而創造出穩定而均衡的治理秩序 [9]。公民要通過積極地參與公共治理與民主政治實踐來培育參與意識、權利意識與行動能力。

結語

運行良好的社會秩序應該是政府、市場與公民社會協作的治理型社會秩序。本文是在中國從管理型社會向治理型社會轉型的背景下，以公民社會的培育為目的，以政府轉型為手段積極實現治理型社會秩序的構建，并提出了政府轉型所遵循的基本路徑和培育公民社會的方式。只有在治理型社會秩序下，公民具有充分的參與政治生活的自信、意識與能力，只有充分激發了公民意識與公民權利的社會秩序，才可以真正地實現政治上的善。

參考文獻：

[1][法]托克維爾.論美國的民主[M].北京:商務印書館，1997.

[2][英]戈登·懷特.公民社會、民主化和發展“廓清分析范圍[J].英國:民主化，1994，(秋季號).

[3]王家峰，孔繁斌.政府與社會的雙重建構——公共治理的實踐命題[J].南京社會科學，2010，(4).

[4][英]安東尼·吉登斯.第三條道路及其批評[M].孫相東，譯.北京:中央黨校出版社，2002.

[5][美]沃爾夫.政府或市場:權衡兩種不完善的選擇[M].北京:中國發展出版社，1994.

[6]俞可平.走向善治:三十年來中國的治理變遷及其未來趨勢[M].北京:社會科學出版社，2009.

[7]何增科.公民社會與第三部門研究引論[J].馬克思主義與現實，2000，(1).

[8][美]吉爾伯特·羅茲曼.中國的現代化[M].南京:江蘇人民出版社，2003.

[9]張勤.中國公民社會組織發展研究[M].北京:人民出版社，2008.[責任編輯 郭偉]