論新農村建設中鄉鎮政府職能的合理定位

摘要：新農村建設需要調動政府與農民兩方面的積極性，尤其是作為農村基層政權的鄉鎮政府，更要充分發揮其作用。當前，中國鄉鎮政府正經歷著一系列新的變化，然而目前鄉鎮政府的職能定位既明顯偏離并落后于現實需求，又面臨著職能轉變的現實困境。面對新農村建設這一新形勢，如何充分發揮鄉鎮政府在服務和引導農村經濟社會發展中的積極作用，直接關系到新農村建設目標的實現。

關鍵詞：新農村建設；鄉鎮政府；職能；合理定位

中圖分類號：F32文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）12-0037-02

新農村建設是一項龐大的社會系統工程，必將要傾注各方面的關注及參與，尤其是作為直面農村工作的鄉鎮政府。一方面，新農村建設的提出和實施，將賦予鄉鎮政府新的職能要求。由于鄉鎮政府身處在新農村建設的第一線，這必然要求鄉鎮政府要成為新農村建設的主導力量；另一方面，新農村建設的實施也將是造就鄉鎮政府的一個大好時機。當前鄉鎮政府要想有所作為，就應當以新農村建設為出發點對其職能進行重新定位。

一、新農村建設對鄉鎮政府職能定位提出的新要求

鄉鎮政權運行狀況能否適應當前條件下農村經濟和社會發展的形勢，直接關系到中國的政治穩定、社會安定和經濟繁榮。鑒于此，新農村建設對鄉鎮政府就有如下新要求：

1.要進一步認識其在新農村建設中的主導作用。要解決三農問題，農民問題是核心。在新農村建設中，農民仍然是也應該是建設的主體，但這并不就等同于否定了鄉鎮政府的主導作用。建設社會主義新農村的關鍵就在于地方政府尤其是鄉鎮政府必須嚴格遵守中央和上級政策的目標和任務，結合當地實際，分解目標任務，因地制宜地采取政策措施。因此，在當前的新農村建設實踐中，必須樹立并強化鄉鎮政府的主導作用，以便更好地發揮其應有的職能。

2.加快農村產業戰略轉型，發展現代農業。盡管經過改革開放，中國農業產業水平有了大幅度的提升，但自給自足的小生產狀況仍較普遍。究其原因，就在于當前中國農業產業結構的調整滯后于現代化農業的發展。因此，各地鄉鎮政府應立足本地區農村資源優勢，大力調整并優化農村經濟結構，推進農業產業化經營，促進中國農業產業向現代型農業轉變。要加快實現這一目標，就需要鄉鎮政府提高駕馭產業戰略轉型的能力。

3.搞好農村精神文明建設，建設農村現代文明。鄉鎮政府在抓好物質文明建設的同時，絕不能忽視農村精神文明建設工作的重要性。我們要建設的新農村不單單是“生產發展，生活富裕”，而且要“鄉風文明，村容整潔”。因而，在新農村建設過程中，鄉鎮政府應結合本地實際，采取多種形式，加強教育培訓，宣傳建設規劃，引導他們摒棄舊觀念、舊習俗，倡導科學、文明、健康、向上的文明鄉風，從而真正實現鄉風文明的新農村建設目標。

4.為農村提供公共產品，滿足廣大農民的公共需求。在市場經濟條件下，農民成為了市場的主體，農村公共產品的生產無法由一家一戶來承擔，必須交由鄉鎮政府去完成。然而，當前農村公共產品的供求矛盾日益突出，已嚴重影響了鄉鎮政府的行政效能，也阻礙了統一城鄉公共服務體制建設的進程。為了解決這一矛盾，就必須要求鄉鎮政府要進一步提高公共服務職能，完善公共服務體制建設，更好地滿足廣大農民的公共需求。

二、當前中國鄉鎮政府職能定位存在的問題

當前鄉鎮管理體制的基本框架是“鄉政村治”二元結構，隨著農村經濟、社會的發展，這一管理體制與城鄉統籌發展以及新農村建設的要求存在著明顯的差異，主要表現在：

1.鄉鎮政府職能定位缺乏法律依據。鄉鎮政府職能履行、機構運轉的好壞直接關系農村經濟社會事務管理的水平，進而影響新農村建設目標的實現。面對新農村建設的新形勢，對鄉鎮職能進行重新定位和合理配置，有利于提高鄉鎮政府的行政效率，促進基層政治民主化，從而實現生產發展，管理民主的建設目標。然而，長期以來，我們對鄉鎮一級政府的職能配置重視不夠，迄今為止，中國尚未出臺一部全國性的專項法律，用于規范鄉鎮機構的設立及其職能配置，這種狀況已經遠遠不能適應不斷變革的基層社會和新農村建設的需要。

2.鄉鎮政府職能難以適應社會經濟發展的需要。新農村建設的根本要求就是要千方百計地增加農民收入，提高農村生活質量，促進城鄉統籌發展。這就要求鄉鎮政府要提高對市場主體地位的認識，從過多的微觀經濟事務中抽身出來，把主要精力放在加強社會公共管理職能上。然而，當前一些鄉鎮政府仍然過分介入農村經濟的微觀運作層次，自身成為一個利益主體，這對農村經濟市場化、產業化、一體化的發展產生了嚴重的阻礙。

3.鄉鎮政府職能表現出自我擴張的慣性。在以“管理民主”為目標的新農村政治文明建設中，要求廣大農民對屬于本區域村民自治的事項具有決定權，村民自治是管理民主的現實體現。然而，事實上一些鄉鎮政府在鄉村關系上，習慣于簡單粗暴地干涉村民自治，將村民自治組織視為自己的下屬機構，沒有使村民自治得到充分的體現。此外，在一些鄉鎮，政企不分現象仍然存在，政府在經濟管理方面全面越位，不僅沒有使農民受益，反而加重了農民的負擔。

4.公共服務職能和意識的缺乏。建設社會主義新農村，必須構建一個精簡高效、運轉靈活的鄉鎮政府，同時結合村級組織向農民提供更多的公共產品。鄉鎮政府要營造一個良好的外部環境，為其直接服務的對象——農民提供更好的服務。然而，當前絕大多數的鄉鎮政府并沒有擺脫過去管理模式的束縛，公共服務職能缺失，行政人員服務意識淡薄。政府處理行政事務習慣于發號施令，直接干預具體經濟和社會事務。

三、新農村建設背景下，實現鄉鎮政府職能合理定位的思考

在推進新農村建設的過程中，合理定位鄉鎮政府的職能，既是進一步推進鄉鎮機構改革的必要前提，也是深化農村綜合配套改革，建設社會主義和諧農村的必然要求。因此，各地鄉鎮政府應從農民的利益訴求出發，結合本地實際，圍繞更好地服務三農這一根本出發點，合理定位自身職能，積極投身于新農村建設的偉大實踐中，實現城鄉統籌發展。

1.轉變思想觀念，更新鄉鎮政府治理理念。建設社會主義新農村，首先需要解放思想，及時轉變治理理念。當前，鄉鎮政府應以科學發展觀為根本指導思想，認清形勢，借助農村綜合改革不斷深化的契機，主動求變，提高改革的自覺性和主動性。鄉鎮政府要明確自己的角色定位，改變過去那種無所不包、無所不管、指揮一切的家長形象以及沒有政府行為約束的觀念；要通過多種形式的宣傳教育，幫助廣大鄉鎮干部樹立鄉鎮政府是公共管理者、公共產品提供者的行政新理念。

2.突出鄉鎮政府的規劃職能，明確城鄉統籌發展。新農村建設涉及面廣、牽扯的問題多，是一項十分復雜的系統工程。鄉鎮政府要站在全局的高度，從總體上做出科學、合理的謀劃。一方面，鄉鎮政府要成為基礎設施的規劃者。這是因為在很大程度上，基礎設施的規劃將會影響未來產業結構分布以及產業關聯，進而影響農村產業化的實現；另一方面，鄉鎮政府要成為產業結構的規劃者。農民收入難于提高，就在于農村產業結構的同質性和單一性，這樣就會導致比較優勢的喪失，并進而引發惡性的數量競爭，而無法獲得比較收益。鄉鎮政府對產業結構的規劃，應是新農村建設的重中之重。

3.突出鄉鎮政府的服務保障職能，建立統一的城鄉公共服務體制。農村公共物品和公共服務的提供狀況，直接關系到農民的基本生產生活，是新農村建設的保障條件。隨著農村綜合改革的推進，鄉鎮政府應把職能的重心轉向為廣大農民提供公平、優質、高效的公共產品和公共服務上。此外，新農村建設的目標是多元化的，這就要求鄉鎮政府在其他領域改革的同時，要按照城鄉統籌發展的要求，建立和完善農村社會福利、養老保險體系等，加快建設統一城鄉公共服務體制的步伐。

4.積極培育和發展農村社會組織，尤其是農民專業合作經濟組織。新農村建設，既要正確發揮鄉鎮政府的主導作用，又要充分尊重農民的主體地位。然而，由于農民的自身發展和抵御風險的能力普遍較弱，要想發揮其主體作用，就必須借助于各類農村社會組織。農村新型合作組織是實現小農戶和大市場對接的有效途徑，同時可通過發揮其相應的管理、監督等職能作用，促進有序競爭，維護市場秩序。有鑒于此，各地鄉鎮政府應結合本地實際，采取有效措施，支持農村專業合作組織的發展、壯大，為其生存和發展創造良好的宏觀運行環境。

5.進一步完善和推進基層民主發展，實現村民自治。在新農村建設過程中，完善村民自治制度是實現鄉村管理民主的關鍵。然而，目前在很多地區，村民自治制度并沒有得到很好的體現和發展，甚至流于形式。鄉鎮政府作為農村基層政權，是農村經濟社會事務的直接管理者；而村委會則是由選民選舉產生的，是基層群眾自治組織。二者之間不存在直接的領導與被領導的關系，而是一種指導關系。鑒于此，一方面，鄉鎮政府要擺正其在鄉村關系中的位置，不過多干預村委會的工作，給予村委會和農民群眾真正意義上的自治權；另一方面，要通過發揮其對村委會的指導、支持和幫助作用，完善對其管理與監督。我們在加強農村基層民主建設的同時，要理順鄉鎮政府和村委會之間的關系，以達到政府實現地方民主管理的目標。

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