推進新型農村社會養老保險試點工作應堅持的幾個原則

摘要：新農保試點應該加快進程，盡快全面覆蓋全體農村適齡居民。但在新農保推進工作中，還是應該遵循新農保與社會經濟發展水平與速度相適應，從實際出發、分類指導，先慢后快、逐步推進，規范操作、逐步完善，可銜接性和可持續性原則，政府引導、自愿參加，政府主導、社會參與等原則。

關鍵詞：新型農村社會養老保險 試點工作 原則

中圖分類號：F840.612文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0105-03

2009年9月1日國務院頒發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號）（以下簡稱《指導意見》）以來，各省紛紛開展新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點工作。由于地區社會經濟發展不平衡，各地新農保工作開展力度和推進進程存在差異，條件較好的地區，已基本具備全面開展新農保工作條件甚至有條件建立統一的城鄉居民基本養老保險，例如北京、天津、浙江、重慶等地。大多數省份的新農保的實施辦法是在國務院頒發的《指導意見》的基礎上，根據本地區的實際情況稍作調整而成的。關于新農保試點是否要加快進程，有的研究者認為到2012年新農保應該全覆蓋；有的認為“十二五”期末新農保應該全面覆蓋。目前在學術界認為應該加快新農保試點的意見較多 [1]，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出“十二五”期間實現新農保制度全覆蓋。筆者認為，在推進過程中也要注意出現盲目攀比現象，除了《指導意見》中規定的新農保制度本身建設應堅持的基本原則外，在新農保推進工作中，還應遵循以下一些原則：

一、與社會經濟發展水平和速度相適應的原則

影響社會保障發展的重要因素有經濟、政治、社會等因素，其中經濟因素是首要因素。社會保障是國家和社會有組織地運用經濟援助的手段，解決社會成員的各種社會保障需求，其發展應當與社會經濟發展水平相適應 [2]。在一定的社會經濟發展水平下，如果過分追求社會保障的規模與水平，或者社會保障發展水平滯后于社會經濟發展水平，均會出現嚴重的社會問題。

新農保是中國社會保障體系的重要組成部分，其發展在不同階段都應該與當地社會經濟發展水平相適應，否則會重蹈老農保的覆轍。國務院《指導意見》基本原則要求新農保堅持從農村實際出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應。筆者認為，試點階段新農保的個人繳費標準、集體補助標準、政府補貼標準、養老金待遇水平以及基金保值增值的利率設置等方面當然要與目前經濟發展水平等各方面的承受能力相適應，除此之外，這些方面的水平的調整，包括調整幅度、調整頻率、調整時間，新農保覆蓋范圍的擴大 ① 和推進速度等都要與農民的收入水平和國家財政等方面的經濟發展水平和經濟發展周期相適應，讓廣大農民分享經濟社會發展的成果，要堅持城鄉統籌，逐步探索符合中國農村經濟和社會的養老保險。

二、從實際出發，分類指導原則

分類指導包括分地區、分人群指導。由于中國各地區發展不平衡，推進新農保過程中不同地區的難度和面臨的問題將有所不同。隨著工業化、城市化的發展，農村居民逐漸分化為農民工、被征地農民、純農民等不同的階層，這些人群的就業方式、經濟收入以及面臨的生活風險不同，他們對養老保險的需求也有所不同，因此，在進行新農保試點和推廣時應該因地制宜，允許不同地區的繳費標準、待遇水平、補貼標準存在差異，允許不同地區采取不同的策略和措施。在制度設計和實施過程中要有彈性，使不同群體的農村居民在參保時有選擇的余地。

從發展水平來看，中國現階段基本上可以分為三類地區：第一類是已經具備建立新農保制度的地區。對這類地區，國家主要是出臺相關法律法規和政策進行指導，加強管理和監督，政府財政負擔較輕。第二類是初步具備建立新農保險制度的地區。這些地區經濟發展較好，有了一定的經濟基礎，對這些地區，政府一方面要制定有效政策進行引導農民積極參保；另一方面要加大財政支持力度鼓勵農民參保。第三類是不具備建立新農保制度的地區。這些地區經濟社會發展落后，暫時不適合建立農村養老保險，應該推遲或等條件具備后再開展此項工作。

從農民群體的具體情況分析，農民工、被征地農民的社會保障問題，國家已出臺一些相關政策并在積極實施，今后國家將會進一步完善這些政策。目前各省正在進行的新農保的試點，其實施對象主要是純農民，針對農村社會養老保險這一部分的試點，國家應該隨時關注試點情況，及時發現困難和問題，認真總結經驗，確保試點工作的順利進行。

三、先慢后快，逐步推進原則

新農保是對老農保的改革創新，如老農保是按月繳費，標準設為2元~20元十個檔次[3]，新農保按年繳費，標準為100元~500元五個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次等等。這些改革創新是否適合中國目前農村發展的狀況，還有待于在試點中驗證。新農保與老農保最大的不同是明確規定了政府對參保人進行補貼。這對欠發達地區來說，可能比較困難，如果政府兌現不了財政補貼，將會失信于民，人們將會對新農保持懷疑態度，因此，在這些地區推行新農保要循序漸進，先慢步推進，待條件成熟后再加快推進速度，否則可能會適得其反。

新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接問題也要求新農保在推進中要遵循先慢后快，逐步推進的原則。目前關于新農保與其他養老保險制度的銜接國家還沒有出臺統一具體政策，大多數地方只是制定了暫時的銜接辦法，不同地方的具體辦法各不相同。如果這種局面持續時間較長，制度銜接將會出現五花八門的狀況，將不利于建立城鄉統一的養老保險制度。筆者認為，在國家沒有出臺具體的制度銜接辦法之前，新農保試點范圍、進程不宜過大過快，應該通過現階段試點及時總結各地的試點經驗，盡快制定制度銜接的細則辦法，待經驗基本成熟后再擴大新農保試點范圍和加快推進速度。

當然，新農保試點工作遵循先慢后快，逐步推進原則并不是說新農保試點期可以很長，筆者認為新農保試點時期不宜過長，否則試點地區與非試點地區會出現新的不公平。應該通過一兩年試點，及時總結經驗，但在這一兩年的試點范圍不宜過大，試點的目的是獲取經驗，待試點成熟后就應該盡快在二至三年內推廣，覆蓋全體適齡農村居民。

四、規范操作，逐步完善原則

目前，正在試點的新農保是在總結老農保不成功的經驗教訓和各地對農村社會養老保險進行探索和創新的基礎上形成的，雖然這些探索在局部地區取得一定的效果，但作為一項保障全國農村居民老年時基本生活的社會政策，其制度設計的可操作性也需在實踐中驗證。目前國務院《指導意見》從整體上看只是一個宏觀上原則性的指導意見，很多操作性問題沒有相關規定，留給人力資源社會保障部和地方政府制定，一些具體內容還需在試點實踐中逐漸進行分析、研究和總結。農村社會養老保險是一項系統工程，它的影響面大，參保范圍廣，籌集的基金數量大，情況復雜，因此，必須設置專門機構實行現代化、專業化、社會化的統一規劃和管理。新農保從制度政策的制定到組織實施，從申請登記、繳費、核算到養老待遇的發放，從基金的籌集到基金的管理和監督，從試點效果評估到政策完善與改進以及財務會計制度和信息管理系統的建設等都需要規范化操作，統一管理；要不斷發現、分析新農保試點中的問題，總結試點經驗，使新農保更加制度化、規范化和科學化，逐步完善新農保制度。

五、可銜接性和可持續性原則

新農保是中國農村社會保障體系的重要組成部分，因而推行新農保時應注意與其他養老保障制度的銜接，主要表現在以下幾個方面：一是要與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活；二是要與老農保和城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的相銜接；三是要妥善做好新農保制度與被征地農民社會保障、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農村五保供養、農村最低生活保障制度等政策的配套銜接工作；四是地方新農保與國家新農保的銜接。① 隨著中國農村人口流動日益頻繁，只有制定了合理的銜接辦法，才可以解決農村居民在流動時養老保險轉續問題，防止重復參保或漏保現象發生。同時，新農保推進應堅持可持續性原則。一是在推進中要與當時當地的經濟發展及各方面的承受能力向適應；二是政府要長期進行公共財政投入，使新農保的持續發展具有可靠的財政基礎；三是制度設計要符合中國經濟社會發展趨勢；另外，個人繳費標準和檔次，集體補助、政府補貼標準，基金保值增值利率，基礎養老金等方面的調整都要有合理的調整機制，充分考慮影響新農保發展壞境因素的變化趨勢。只有保證制度的持續發展，才能吸引更多的農村居民積極參加新農保。六、堅持政府引導、自愿參加原則

受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內讓全國農民普遍參加社會保險是不可能的。要避免強迫農民參加的做法，杜絕“好心做錯事”。因為這不僅增加農民的負擔，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過集體補助、政府補貼與政策引導，才能使這項工作健康持續地運行。對經濟條件好的富裕地區來說，集體補助一部分，個人繳納一部分，條件是允許的，農民是有積極性的。貧困地區的農民，普遍開展養老保險的條件不成熟。但是部分農民具有保險意識，他們把小錢當大錢花，參加養老保險的積極性甚至比富裕地區還高。在自愿的前提下，無論是貧困地區還是富裕地區，都可以搞養老保險。

七、政府主導，社會參與原則

農村社會養老保險是國家保障全體農民老年基本生活的制度，是政府的一項重要社會政策。社會政策是政府用來解決相應的社會問題的一系列方針、措施、法律和其他制度安排，是由政府主導的一種干預行為 [4]。新型農村社會養老保險制度作為國家保障農村老人的基本生活的一項社會政策，政府在新農保的試點和推廣中應該起主導作用。其主導方式主要表現為掌握新農保發展方向，制定新農保的法律法規、制度政策；積極組織實施，加強行政管理與監督；加強領導，做好輿論宣傳工作，讓農民了解新農保的性質、意義和內容；建立政府資金引導機制和待遇調節機制，鼓勵農民積極參保。同時，新農保試點和推廣的成功離不開社會各方面的參與，特別是農民自身的參與，要通過政策宣傳使農民明白新農保是一項與自己利益密切相關的政策，通過細算賬讓他們看到實惠，使他們真正接受新農保政策并參與到新農保試點工作中來。政府也應該引導鼓勵經濟組織、社會公益組織、社會公民積極支持、參與新農保工作，通過政策優惠鼓勵企業、社會組織、個人對參保人繳費進行資助，使新農保實施取得更好的預期效果。

以上原則在新農保推進工作中并不是孤立的，而是相互聯系的。只有從實際出發，與社會經濟發展水平相適應，才能使新農保發展具有可持續性；政府要真正在推進工作中起主導作用，就必須做到因地制宜、引導和自愿相結合，使人們真正支持和積極參與新農保；在試點中逐步推進，堅持規范化、制度化和科學化，新農保才能不斷完善，才能持續發展。

參考文獻：

[1]中國人民大學中國社會保障研究中心.中國社會保障30人論壇之2010年社會保障重大問題研討會會議發言材料(內部材

料)[Z]，2010-02-27.

[2]鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨[M].北京：商務印書館，2000：154-155.

[3]民政部.縣級農村社會養老保險基本方案（試行）[Z]，1992-01-03.

[4]熊躍根.社會政策概論[M].北京：華文出版社，2005：5-9.

Principles in Promoting the New-Pattern Rural Social Endowment Insurane in Experimental Areas

WANG Zhang-hua1，2，HUANG Li-qun3

（1.School of Politics and Law，Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，China；

2.Population Research Institute，East China Normal University，Shanghai 200062，China；

3.Faculty of Foreign Languages，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China）

Abstract：The new-pattern rural social endowment insurane in experimental areas should be sped up and cover rural residents of statutory age on the whole as soon as possible.In promoting the new-pattern rural social endowment insurane，the following principles should be abided by：adaptation to the level and speed of social economy development，departure from reality，differentiated guidence，first slow，then quick and step-by-step advancement，standard operation，gradual improvement，being articulated and sustainable，adjustment of measures to local conditions，being government-directed and society-participated.

Key words：new-pattern rural social endowment insurane；work in experimental areas；principles

[責任編輯 陳麗敏]