中國碳稅征收設計與資金使用模式研究

摘要：發展低碳經濟是全球經濟繼工業革命之后的又一次系統變革，被視為推動全球經濟復蘇的新的動力源泉。碳稅作為應對氣候變化的最有效的經濟手段之一，常被認為是成本有效的減排工具。在合理構建碳稅體系的基礎上，探討了如何合理有效分配與使用碳稅資金，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，并提出了碳稅稅額返還、建立專項支出、保持稅收中性等資金使用模式，為低碳經濟的快速發展提供資金支持。

關鍵詞：碳稅 設計 資金使用

中圖分類號：F810.424文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0013-03

引言

在全球氣候變暖對人類生存和發展產生嚴峻挑戰的背景下，推行低碳經濟被認為是避免氣候發生災難性變化的有效途徑，為此“低碳發展”、“低碳社會”、“低碳城市”等一系列新概念應運而生。碳稅作為應對氣候變化的最有效的經濟手段之一，其對二氧化碳排放的控制效果已經在開征碳稅的OECD國家得到驗證，并且西方學術界和政府部門目前正醞釀在國際貿易中征收碳關稅，這將對中國政治與經濟產生巨大的影響，因此對于中國碳稅的征收與使用問題是非常值得研究探討的。

一、國內外研究現狀

目前，國外對于碳稅的研究，從基礎理論到應用理論，再到具體的稅收實踐，已形成了基本框架。在碳稅的實踐中，主要包括雙重紅利和收入中性理論。Pearce（1991)[1] 得出二氧化碳稅的收入可以被用來大幅度減少現有具有扭曲性的所得稅或資本稅，這就是最早的“雙重紅利”。Hoel（2002）[2] 認為，為了限制CO2的排放，應根據所用化石燃料的含碳量對其釋放的CO2的過程收費。錫德里克·桑德福在《成功稅制改革的經驗與問題》第四卷[3] 中指出，在解決全球環境問題方面，碳稅時代已經來臨。Hans Gersbach（2008）[4] 提出了一種基于國際組織框架的全球性（碳）返還制度（GRS，a Global Refunding System）。

近年來，中國碳稅的理論和實踐研究也日趨增多，現階段的研究，還主要停留在引入碳稅，完善中國稅制的階段。曹靜（2009）[5] 探討了基于污染量控制的排污權交易與基于價格變化的碳稅機制的優缺點，得出碳稅政策更適合當前中國國情的結論。王金南等（2009）[6] 得出征收碳稅對中國GDP將產生一定的負面影響，但影響有限。財政部財政科學研究所蘇明等（2010）[7] 提出了開征碳稅的基本目標和原則提出了開征碳稅的目標和原則，并對稅制要素進行了初步設計。葛察忠、任雅娟（2010）[8] 指出現已有的與低碳經濟相關的財稅政策尚需完善，提出了具體的財稅政策建議。目前，中國對于碳稅的研究注重于碳稅的稅收制度構建和經濟影響分析，對于如何合理有效分配與使用碳稅資金沒有深入研究。本文在合理構建碳稅體系的基礎上，探討碳稅資金如何合理的分配與使用，以支持低碳經濟的發展。

二、碳稅設計與歸屬

1.納稅人。凡是因消耗化石燃料向自然環境中直接排放CO2的單位和個人都是納稅義務人。其中，單位包括國有企業、集體企業、私有企業、外國企業、外商投資企業、股份制企業、事業單位、軍事單位、行政單位、社會團體及其他單位。

2.征稅對象。碳稅征稅對象為在生產經營領域或消費過程中因消耗化石燃料向大氣直接排放的CO2。從短期來看，由于CO2是最重要的溫室氣體，同時對CO2進行征稅較其他溫室氣體相比更容易操作。CO2是消耗化石燃料所產生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。

3.計稅依據。為了降低征管成本，在實踐中一般以化石燃料CO2排放量的估算值作為碳稅的計稅依據，即根據煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測算出CO2的排放量。目前國際上實施碳稅的大部分國家都是采用估算排放量作為計稅依據。結合中國的實際情況來看，中國同樣應該采用CO2的估算排放量作為碳稅的計稅依據。

根據《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》所提供的基準方法，化石燃料CO2排放量的計算公式為：

單位化石燃料CO2排放量的估算值=低位發熱量*碳排放因子*碳氧化率*碳轉換系數

其中，低位發熱量，即凈熱，是指燃料完全燃燒時放出的全部熱量中，扣除煙氣中水蒸汽凝結成水所放出的汽化潛熱后的發熱量；碳排放因子是指化石燃料單位熱值的碳排放量； 碳氧化率是指氧化碳占碳排放的比率；碳轉換系數是指碳（C）到CO2的轉化系數，即CO2分子量/ C 原子量= 44/ 12= 11/ 3。

4.稅率。碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由于采用CO2排放量作為計稅依據，而且CO2排放對生態環境的破壞與其數量直接相關，與化石燃料的價格無關，因此，可以采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。

5.征稅環節。根據碳稅的征收對象，碳稅的征稅環節一般有兩種選擇，一是在生產環節征稅，直接納稅人是化石能源的生產、精煉、加工企業；二是在消費環節征稅，直接納稅人是消耗化石能源的企業和居民。從實際管理和操作角度考慮，在生產環節征稅更有利于稅收的管理和源泉控制。在中國建議將碳稅的征稅環節設在生產環節。具體來看：對于一次性能源產品，包括原油、煤炭和天然氣等，由資源開采企業繳納；對于成品油、煤油及液化氣等二次能源產品，由石油的精煉、加工企業繳納。

6.稅收歸屬。碳稅的收入歸屬上有三種選擇，即中央稅、地方稅、地方與中央共享稅。中央稅屬于中央固定財政收入，是由中央集中管理和使用的稅種。地方稅屬于地方固定財政收入，是由地方管理和使用的稅種。中央地方共享稅是由中央和地方共同管理和使用的稅種。具體說來，中央地方共享稅包括下列稅種：增值稅、營業稅。

從碳稅的納稅依據來看，碳稅征收的目的是為了改善人類共有的生活環境，是達到一種公共的目的，需要中央政府統一協調管理；另外，眾多納稅企業是地方財政的主要支柱，再加上中央政府管轄范圍太大，無法兼顧每個企業，碳稅的繳納更多的需要地方政府的監管，為調動地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央和地方共同管理和使用。仿照現有的共享稅繳納方式，碳稅建議中央分享70%，地方分享30%。

三、稅收使用

稅收的使用是研究稅收問題的一個關鍵，碳稅也是如此，如何合理的使用碳稅，將碳稅應用于促進低碳的發展，是一個非常值得探討的問題。根據已經開征了碳稅的國家和地區的實踐經驗，結合中國的具體國情，碳稅收入的使用可以有以下四種方式：

1.碳稅稅額返還。用于重點行業和企業的退稅，運用碳稅的收入去補償那些受影響較大的企業或者人群，可以采取間接返還的方式，比如能源密集型企業或低收入者，可以用減免社會保險稅的方式返還給企業，或加大投入養老保險基金從而減輕企業或個人的繳費負擔，也可以采取直接返還的方式，將稅款直接退還給納稅人，以“中和”征收碳稅產生的收入負效應對納稅人的影響，并限制其稅額的用途，引導納稅人將返還的稅款直接用于污染治理，或刺激納稅人投資于環境保護領域，以促進環境效益的實現。

筆者建議這部分返還主要由共享碳稅中地方享有的部分出資，因為對于本地的重點行業和企業的實際情況，是否因繳納碳稅收到較大的影響，繼而對本地經濟發展水平的影響方向及力度，這些問題地方政府顯然能夠比中央政府了解的更深入，對于返還稅額的使用監督也更便利，監督成本更低，能夠達到更好的碳稅返還效果。

2.專項支出或碳基金。將碳稅的收入列為專項支出項目，以專項支出和碳基金等方式，比如運用于環境基金、節能減排及可替代能源技術的開發與應用，幫助企業和公共部門提高能源利用效率、使用替代能源或研發低碳技術等。例如，丹麥通過專項支出，將碳稅的收入用于環境方面的投資，將碳稅收入用于補貼公共天然氣和電力供熱系統。碳基金的典型例子是英國的碳基金項目，英國將氣候變化稅收入的一部分作為節能投資的補貼，以項目制運作方式幫助企業和公共部門減少碳排放，加強碳管理以及投資低碳技術開發。這樣的做法不僅避免了過多增加企業稅負，還通過科技手段促進了風力發電等可替代能源產業的迅速發展。

中國也應該利用碳稅收入增加低碳經濟發展財政專項資金的項目和規模，設立新的低碳經濟發展專項資金，增加專項資金規模，該資金是為完成低碳經濟發展目標而由預算安排具有特定用途的資金，需要穩定資金來源，同時要加強資金監管，提高促進低碳經濟發展的專項資金使用效益。從2006年起，中國已經陸續設立了“可再生能源發展專項資金”和“風力發電設備產業化專項資金”等促進低碳經濟發展的專項資金。此外，中央財政建立低碳經濟發展基金，所需資金來源以中央一般預算收入為主，部分石油特別收益金所得、部分CDM項目國家收益和部分碳稅收入列入基金，用于發展低碳經濟。

專項支出或者碳基金這部分資金的來源應該由共享稅的中央享有的部分出資，一方面，這部分資金數量較大，“辦大事”的財力需要中央政府的支持才能滿足，穩定的資金來源也需要中央政府的保障；另一方面，由于這部分資金量大，且有著特殊的用途，需要各方面的專業人員共同保障資金的安全性、實用性、收益性，因此中央集中出資管理比地方分散管理更適合。

3.稅收中性原則，即運用碳稅的收入來減少其他扭曲性的稅收，在稅收總收入不變的情況下進行的稅制改革。稅收中性強調稅收對經濟不發生額外的影響，經濟體系僅僅承受稅收負擔，不再給納稅人和社會造成其他額外損失或額外收益。

從國外的經驗來看，大多國家在開征碳稅的同時，降低了所得稅和社會保障稅等稅負，從而使整個稅收收入相對保持不變。因此建議，中國也應借鑒國際經驗，在開征碳稅的同時，削減其他扭曲性的稅收并給予相關補貼，如減少社會保障稅、企業所得稅、增值稅、提高個人所得稅的起征點或降低稅率等，給予節能投資補貼和低收入群體補貼等，這樣可以減少征稅的福利成本，既注重了效率又考慮了再分配效應，抵消了碳稅的累退性，避免了碳稅對國民經濟的負面影響。還有一種方式，碳稅稅額返還，將碳稅收入返還給公眾（企業或居民），用來減輕碳稅所帶來的負面影響。總之，應結合中國環境稅收體系建設和稅制結構的調整，按照有增有減的稅制改革原則，以增值稅轉型和資源稅改革所形成的稅負空間為限開征碳稅，基本保持稅收收入的中性。

合理改革稅制，保持稅收收入中性應該由中央政府宏觀把握調整規模，才能使全國稅制保持統一，保證稅收系統的正常運行。因此這部分資金也應該由中央統一出資。

4.作為一般的財政收入來源。碳稅作為中央與地方共享稅，這部分財政收入應該由中央和地方合理分配使用，其主要用途還是以改善環境合理利用資源為主，或作為備用資金，是促進低碳經濟發展的后備力量。

從各國的實踐來看，這四種方式均有采用，而且大部分是這四種方式的組合。丹麥將居民繳納的碳稅收入全部用于公共天然氣和電力供熱系統的補貼，將企業繳納的碳稅全部用于削減雇主向勞動力市場的繳款和對節能投資進行補貼；加拿大不列顛哥倫比亞省將稅收的一部分用于減少企業所得稅和低收入者的個人所得稅；芬蘭的碳稅收入被視為一般性財政收入；荷蘭按照使用目的將能源稅分為不同稅種，比如將燃料稅納入一般財政收入，而將能源調節稅用來減少其他稅收。

四、資金使用模式

合理的碳稅使用可以促進低碳經濟的快速發展，因為這部分促進低碳發展的資金支持是鼓勵企業或個人自覺繳稅、自覺遵守低碳準則、自覺簽訂低碳協議的動力之一，下面用圖1來表示碳稅的資金使用模式。

由圖1可以看出，中央和地方共享的碳稅大致有四個資金使用方向，其中，針對性的稅額返還由地方政府負責，建立專項支出和保持稅收中性由中央政府統一協調控制，作為一般財政收入仍然由中央和地方分別管理。總之，碳稅資金的合理分配和使用是支持和促進低碳經濟發展不可或缺的重要力量。

參考文獻：

[1]Pearce.D.W.The role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming[J].Economic Journal，July 1991，(101)：15-18.

[2]Hoel，L.Karp.Taxes Versus Quotas for a Stock Pollutant[J].Resource and Energy Economics，2002，(24)：35-37.

[3]錫德里克·桑德福.成功稅制改革的經驗與問題[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[4]Gersbach，Hans.A New Way to Address Climate Change：A Global Refunding System[J].The Economists' Voice，2008，Vol.5：Iss.4，

Article 2.

[5]曹靜.走低碳發展之路中國碳稅政策的設計及模型分析[J].金融研究，2009，(12).

[6]王金南，嚴剛，姜克雋.應對氣候變化的中國碳稅政策研究[J].中國環境科學，2009，(11).

[7]財政部財政科學研究所課題組.新形勢下中國碳稅政策設計與構想[J].地方財政研究，2010，(1).

[8]葛察忠，任雅娟.促進中國低碳經濟發展的財稅政策選擇[J].地方財政研究，2010，(9).

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