城鄉基本公共服務均等化與政府責任

摘要：“十一五”時期，在黨中央、國務院的決策部署下，各地方政府積極開展了推進城鄉基本公共服務均等化的改革實踐，取得了一定的成效，但也依然存在諸多問題，影響和制約著均等化目標的實現。包頭市作為國家重要的新興工業基地，城鎮化水平高，地區綜合經濟實力強，在推進城鄉基本公共服務均等化方面具有可行性。對于城鄉基本公共服務均等化，在既必要又可行的情況下，其推進和實現的關鍵是要強化政府的公共服務意識和均等化意識。

關鍵詞：城鄉 基本公共服務 均等化 政府責任

中圖分類號：F290文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0170-03

城鄉基本公共服務均等化是指政府為滿足城鄉居民在義務教育、基本醫療衛生和社會保障等基本公共服務方面日益增長的需求，從整體上提高城鄉基本公共服務水平，尤其是重點提高農村牧區的基本公共服務水平，讓改革與發展成果的享受不因戶籍而產生差別，讓個人的發展機會、發展能力和發展環境不因居住地域而受到影響。

一、城鄉基本公共服務均等化的必要性

1.推進城鄉基本公共服務均等化，是政府改善民生、保障民生的客觀要求。自城市從鄉村分離出來以后，城鄉差別就不以人的意志為轉移而存在了。相應地，出現城鄉差別之后，各國政府和學術界就開始關注城鄉不平等的現狀，致力于解決城鄉差別，實現城鄉和諧。2009年，中國GDP總額為335 353億元，與1978年的3 645.2億元相比，增長了近92倍；全國財政收入為68 477億元，其中每周收入相當于1980年的全年收入，每月收入相當于1993年的全年收入。①從GDP總額、財政收入等經濟社會發展指標來看，中國已超越生存型社會的臨界值，開始由生存型社會向發展型社會過渡。包頭市作為國家在中西部地區的重要工業基地和在中西部地區經濟社會發展速度較快的特大城市之一，“ 2010年，全市生產總值按可比價格計算，預計比2005年增長132%，年均增長18.3%左右；人均生產總值由4 411美元預計達到14 000美元；地方財政總收入、城鎮居民人均可支配收入和農牧民人均純收入預計分別比2005年增長140%、96%和84%”[1]，均高于全國平均水平，也已步入發展型社會階段。在發展型社會，城鄉居民更多追求的是個人的全面發展，而義務教育、基本醫療衛生和社會保障等基本公共服務與個人的全面發展息息相關。首先，義務教育是個人成長和發展的起點，它“使大多數人有比他們自己通常能利用的大得多的機會” [2]；其次，基本醫療衛生水平與整個人類的健康密切相關，而健康是個人生存與發展的基礎，是個人和整個人類的發展能力的重要標志；最后，健全的、同經濟發展水平相適應的社會保障制度，使得個人無須為今后可能出現的生存性風險而擔心，從而為個人的全面發展提供一個穩定的環境。也就是說，在發展型社會中，最基本的民生問題就是城鄉居民的義務教育、基本醫療衛生和社會保障等基本公共服務問題，其主要表現是城鄉居民在此方面的需求日益增長。從這一點上來說，政府推進城鄉基本公共服務均等化的必要性在于提高城鄉居民素質、健康水平和生活安定性，從而為城鄉居民提供自我發展機會、自我發展能力和自我發展環境，從基礎上改善并保障民生，讓所有人的福祉得到保障，讓所有人成為社會發展成果的支配者與享用者。

2.推進城鄉基本公共服務均等化，是政府解決農村牧區問題，實現地區經濟社會良性發展的關鍵。長期以來，中國在基本公共服務等領域的“城鄉分治”、“一國兩策”是城鄉差距產生的重要原因，而基本公共服務主要在城市供給，農村居民被排除在基本公共服務的陽光之外，導致農村牧區居民的發展機會小、發展能力不足、發展環境差，則是目前城鄉差距仍然在以慣性繼續推進的關鍵所在。2007年，全國小學中高級職稱教師比例，城市高于農村近10個百分點，全國初中中高級職稱教師比例，城市高于農村近20個百分點；①2008年，政府對農村義務教育階段學校的生均撥款僅為城市的80%左右，農村小學的生均危房面積是城市的5.67倍；② 2009年，農村人均占有的教育資源不及城市的1/5。② 在包頭市，2009年，以城市人口為主的青山區，每千人擁有的衛生技術人員數為10.07人，每千人擁有的衛生機構床位數為6.27張，而以農村牧區人口為主的固陽縣，每千人擁有的衛生技術人員數為2.89人，每千人擁有的衛生機構床位數為0.21張，分別為青山區的1/4和1/30左右，城鄉居民所分享的基本醫療衛生資源差距明顯；2009年，青山區行政區域土地面積為761平方公里，轄區內共有26所小學和17所普通中學，平均每11平方公里有一所小學、每16平方公里有一所普通中學，而固陽縣，行政區域土地面積為5 025平方公里，轄區內共有13所小學和3所普通中學，平均每387平方公里有一所小學、每1 675平方公里有一所普通中學，城鄉學齡兒童接受義務教育的便利性之區別顯而易見。③ 一個水桶能裝多少水取決于這個水桶中最短的一塊木板而不是最長的那塊木板，從這一點上說，一個國家和一個城市相對落后的農村牧區基本公共服務水平代表著整體基本公共服務水平。與城市相比，農村牧區基本公共服務落后的狀況如果不盡快解決，會進一步加大城鄉差距，制約國家和地區經濟社會的良性循環和持續、健康、穩定發展。積極推進城鄉基本公共服務均等化，是現階段政府破解農村牧區發展難題的重要理念和思路，因為縮小了城鄉基本公共服務的差距，提高了城鄉基本公共服務的水平，則增加了城鄉居民的發展機會、提高了城鄉居民的發展能力并為城鄉居民提供了安定的發展環境，做到這些，農村牧區發展不足的問題就會出現突破口，城鄉經濟社會才會進入良性循環、協調發展的軌道。

二、城鄉基本公共服務均等化的可行性

1.包頭市地區綜合經濟實力的提升，為城鄉基本公共服務均等化的實現奠定了堅實的物質基礎。歷史證明，人類的存在和發展，必然面臨這樣兩個問題，用馬克思主義經濟學的理論來講，就是如何提高生產力和如何分配勞動成果，用西方經濟學慣用的比喻來講，就是如何將蛋糕做大和如何分配蛋糕的問題。城鄉基本公共服務均等化，主要是指如何在城鄉分配改革與發展成果的問題，其關鍵在于提高農村牧區的基本公共服務水平，也就是說均等化的實現并不能夠采取“拆了東墻補西墻”的方法，將城市的基本公共服務削減掉之后補到農村牧區，是與均等化的實質相背離的。從這一點來說，均等化是否可行，最重要的一點是看作為供給主體的政府是否有供給能力，也就是說，政府的經濟總量、財政實力是否足夠使農村牧區的基本公共服務至少提高到與城市同步的水平，從整體上提高城鄉基本公共服務水平，進而實現均等化。從理論的角度上，目前還沒有一個具體的測算，即什么規模的經濟總量和財政實力才能夠得以實現城鄉基本公共服務的均等化，但在實踐上，我們可以將包頭市與中國在基本公共服務均等化方面成效比較顯著的一些地區進行一下對比，從而推出結論。這里選擇成都市來進行比較，因為成都市與包頭市都是地處西部地區的特大城市，而且在城鄉基本公共服務均等化的推進上，成都走在全國前列且成效顯著。

成都早在2003年，就在全國率先拉開了統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉基本公共服務一體化實踐的序幕，2007年又明確提出“全域成都”的發展概念，將農村擺到推進基本公共服務均等化的優先位置，2010年，成都“公共服務中專項財政的投入，實現了相應的財力保證。每個村公共服務有20萬以上，這筆錢看起來不大，但實際上它產生了鯰魚效應，起到了連鎖反應。”[3]從表1中可以看到，2009年，包頭市雖然在地區生產總值上與成都有較大差距，但在地區人均生產總值和地區人均財政收入這兩項反映地區經濟實力的重要指標上，均遠遠高于成都。經過改革開放以來三十多年的快速發展，包頭市的綜合經濟實力大幅提升，地區財政實力不斷壯大，經濟總量繼2006年跨過千億元大關之后，三年時間再增千億元，2009年，生產總值即已達到2 168.8億元，在西部地區地級市的排名已位居前列，排在第三位，全部財政收入244.2億元，在西部地區地級市中排在第七位。⑤通過對比，可以看到，經濟社會發展方面的巨大成就和歷史性的跨越為包頭市城鄉基本公共服務均等化的推進奠定了堅實的物質基礎，包頭市在推進并實現城鄉基本公共服務均等化上，在經濟總量和財政實力上是可行的。

2.包頭市在貫徹實施“工業反哺農業、城市支持農村”方面，具有得天獨厚的優勢。首先，包頭市作為國家重要的新興工業基地和內蒙古自治區最大的工業城市，工業產業基礎雄厚，在貫徹實施“工業反哺農業”方面“力可從心”。作為國家“一五”和“二五”時期逐步發展起來的老工業基地城市，當時國家156個重點項目中有6個放在了包頭市，經過六十多年的建設，到“十一五”末期，包頭市已成為中國重要的鋼鐵、鋁業、裝備制造業基地和最大的稀土工業基地，2009年，工業總產值達到103 912元，占全市工農業總產值的98.65%。①工業經濟總量迅速擴張，經濟運行質量效益同步提高，為貫徹實施 “工業反哺農業”奠定良好的基礎。其次，包頭市農村牧區人口相對較少，城鎮化水平高，在貫徹實施“城市支持農村”方面相對容易。包頭市在2009年轄一個國家級稀土高新技術開發區和九個旗縣區，其中在九個旗縣區中，有四個城區：昆都侖區、青山區、東河區、九原區；三個農牧業旗縣：土默特右旗、固陽縣、達爾罕茂明安聯合旗；二個礦區：石拐區、白云礦區。2009年，中國全國農村人口所占比重為53.41%，而包頭市總人口257.21萬，其中農村牧區人口56.97萬，僅占全市總人口的22%左右，低于全國農村人口比重水平的一半還要多。② 2007年底，中國全國城鎮化水平為44.9%，而包頭城鎮化水平為74.7%，遠遠高于全國平均水平，而且還在繼續向前推進，預計2011年將提高到80%以上。③隨著城鎮化的推進，包頭市在“城市支持農村”方面的能力會越來越強。較高的工業化水平和城鎮化水平，對于包頭市來說，要加大對農村牧區的基本公共服務投入，提高農村牧區基本公共服務水平，進而推進城鄉均等化來說，顯然是相對容易且可行的。

三、基于政府責任角度的建議

在中國市場經濟體制還在逐步完善、廣大農村牧區市場經濟體制優勢并不明顯的情況下，政府在城鄉基本公共服務的供給方面，依然要扮演主要的角色，發揮主體及主導作用。對于城鄉基本公共服務均等化，在既必要又可行的情況下，其推進和實現的關鍵是要強化政府的公共服務意識和均等化意識。

1.突出基本公共服務職能。不可否認的是，目前，在多數地方政府及其工作人員的思想觀念中和思維方式上，片面追求經濟增長的習慣傾向依然存在，造成了多數地方政府干預經濟“退出不足”、公共服務“進入不夠”，這對于城鄉基本公共服務均等化的推進及實現顯然是一個巨大的障礙。1978年，國家財政支出中，用于基本建設支出的比例占40%，用于教科文衛支出比例占10%。2006年④國家財政支出中，用于基本建設支出的比例占11%，與改革開放初期相比明顯下降，用于教科文衛支出比例占18%，與改革開放初期相比明顯上升。包頭市在1978年，用于基本建設支出的比例占地方財政支出總額的14%，教科文衛支出比例占27%。2006年，用于基本建設支出的比例占地方財政支出總額的12%，與改革開放初期相比下降趨勢并不明顯，教科文衛支出比例占13%，與改革開放初期相比沒有上升反而下降。③ 事實上，無論是對于一個國家還是對于一個地區來說，經濟增長本身并不是最終目的，它只是實現社會發展的手段而已。就像“群眾是否滿意是衡量政府工作的唯一標準”一樣，城鄉居民有何需求，是定位政府職能的重要標準。在生存型社會，政府的主要職能是經濟建設，解決人們基本的吃、穿等溫飽需求，而在發展型社會，在城鄉居民享受教育、健康等發展性需求日益增長的情況下，各級政府必須進行職能轉向，突出公共服務尤其是基本公共服務職能。

2.樹立城鄉均等化意識。公平正義是政府職能最根本的價值指向。從公平與效率的角度來講，如果市場是效率的最佳代言人，那么政府則是促進社會公平正義的責任承擔者。在特殊的歷史條件和發展階段中，中國曾長期處于城鄉經濟社會二元分治格局的狀態，在基本公共服務的供給上也采取城鄉有別的二元政策并實施城市優先的戰略，使得各地方政府將有限基本公共服務資源的絕大部分投向了城市，造成了城鄉的巨大差別。農村牧區在義務教育階段的師資力量、辦學條件、基本醫療衛生服務的資源配置、服務質量以及社會保障的保障水平、覆蓋面等方面，都遠遠落后于城市。政府公平正義的陽光應該普灑在全體社會成員身上，使得每一個社會成員都能得到應該有的公平的發展機會和對發展財富共享的資格。因此，政府必須要樹立均等化的意識，使基本公共服務的制度和政策不再城鄉有別，不再基于戶籍、地域等規定和賦予不同的待遇。從目前的角度講，政府要著重加大對農村牧區的投入，建立長效投入機制，彌補歷史欠賬，緩解城鄉差距，而從長遠的角度講，則應該讓“城市”和“農村牧區”成為兩個僅僅是在地理特點和地域功能上有所區別的概念，而不再是政府在制定基本公共服務政策方面用于區分的標準，讓城鄉居民沒有區別地支配與享用社會發展成果。

參考文獻：

[1]包頭市十二五規劃[N].包頭日報，2011-03-15.

[2]樊繼達.統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化[G] //馬歇爾.經濟學原理(上卷).北京：商務印書館，2005：233.

[3]公共服務均等化成都取得了很大成效——中國人民大學勞動保障學院副院長、中國社會保障研究中心主任鄭功成教授談成

都村級公共服務和社會管理改革[N].成都日報，2010-11-17.

[責任編輯 吳明宇]