政府績效預算初探

摘要：績效預算涵蓋了預算的績效和績效的評價，建立預算績效支出評價體系的核心，就是把現代市場經濟的一些理念及手段融入預算管理中，對政府的行為進行內控，并通過這種內控，保障政府目標實現，提高其運行效率，促使其職能轉變，提高政府與市場的協調能力。中國尚屬于實踐探索階段，在現階段政府預算評價方面存在哪些問題、如何應對呢？

關鍵詞：政府 績效預算 存在問題

中圖分類號：F81文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0013-02

首的國家績效評價委員會，專門負責《政府績效與成果法案》的監督與實施。而中國目前僅有各級審計機關在開展傳統財務收支審計的同時進行政府績效審計，缺乏系統性，是不夠的。政府績效審計是利用專門的審計方法和依據一定的審計標準，對被審計組織在資源利用方面的經濟性、效率性、效益性等方面進行的審查評價。雖然在某種程度上，二者的重要目標是相同的，那就是促進政府加強責任、改進管理、提高效率，但區別也是明顯的。在實施主體上，績效預算由財政部門的預算委員會來推動；績效審計是由審計部門或受托的民間審計機構來執行。在實施的時機上，績效預算主要是在預算資金撥付前和預算執行過程中；績效審計則側重于事后。此外，二者實施手段和工具也不盡相同，所以不能替代。預算委員會應設立專門的職能，負責制定各項相關的法律法規，建立全面的、規范化、制度化的評價指標體系，組織對各級政府部門財政預算支出行為的經濟性、效率性、效果性進行監督。

3.以往預算評價沒有與各級政府業績考核掛鉤。筆者在多年的基層工作中發現，在預算的申請以及執行中存在諸多問題，如采取欺騙手段騙取預算；夸大項目資金，多申請預算，造成資金浪費甚至侵吞；申請的預算未專款專用，挪用、侵占的現象屢見不鮮；在預算資金使用上大搞形象工程，急功近利，人為地造成社會福利的損失和其他嚴重的社會經濟問題。而實行績效預算，使評價體系與政府業績考核相掛鉤，會形成一種激勵機制，促使各級政府考量投入與產出的關系，使預算資金發揮最大功用，改善政府與百姓的關系，在一定程度上減少腐敗的發生。

4.缺乏實施績效預算的專門人才。績效預算是一項復雜而系統的工作，需要評估者掌握系統的理論知識和專門的方法技術。而中國在這方面仍處于摸索階段，沒有比較成熟、成功的經驗可借鑒，進行此項應用研究的學者不多。此外，在中國部分落后地區，預算管理的手段還很落后，甚至未實行信息化辦公，這在很大程度上都制約了績效預算的實行與推廣。

5.以往的“投入預算”模式慣性影響。中國長期采用“基數加增長”的預算模式，從計劃經濟時代一直沿用至今，導致各級政府機構只注重投入不重視效益。短時間內要推廣制度嚴密、審核嚴格、責任明確的績效預算會使得部分政府人員心存疑慮。因此，改變觀念問題是中國要推行績效預算面臨的首要問題。

那么，如何推行績效預算體系呢？筆者認為，應在相當長的一段時間內先點后面，先易后難，使績效預算走向科學化、常規化、制度化。

1.改革現今的收付實現制，以權責發生制為基礎。按支出類別確定預算績效指標，將預算支出分為消耗性支出（類似于財務管理中變動成本）和非消耗性支出（類似于財務管理中固定成本）。對于消耗性支出，如工資、辦公費、水電費、日常交通費、電話費、一般辦公易耗品等，可設置人均指標進行考核，即可對絕對值（人均數）考核，也可對變動值（增減百分比）考核。這兩種考核指標既直觀，又易計算。對于此類支出考核有利于各部門節約日常經費開支。對于非消耗性支出（包括本單位的固定資產建設和承接的專項工程），固定資產方面應著重考核人均占有資產和使用壽命兩方面，促使各部門既做到愛護資產，又能夠厲行節約，減少公共資源的占用。對于專項建設方面，應在賬簿中設置專項核算，重點考核建設資金結余、接待費比例、建成后使用年限及效益等指標，這些指標在申請預算時就應列入可行性報告，在項目建設期及竣工后多角度、多時點考核，核算投入與產出效果。

2.以推行項目績效預算為起點，分階段實施部門預算。在中國“九五”期間項目抽樣調查結果顯示，國家預算投入建設的基建項目中，有85%的項目超預算，有39%的項目未達到設計生產能力，有37%的項目建成后處于虧算局面。因此，有必要先從重大的預算項目入手，進行項目績效預算分析。先選擇試點地區的易于衡量評價的項目開始，先易后難，逐步實行政府會計改革，試行權責制。隨著權責制的逐步修正和完善，從點到面，全面推行績效預算。

3.強化預算過程的監控力度。績效預算強調全過程監督和控制，審批機關要嚴格控制項目突破或追加，硬化預算的約束力，加強對預算項目績效考評的控制和回顧。可采取以下方式對預算項目進行監控：一是建立定期檢查機制；二是召開定期會議，向政府報告評價取得的結果、收到的反饋及建議；三是定期提供項目進展報告；四是建立質量標準體系，并采取監督和再評價，保證績效評價的質量；五是建立獎懲機制，為了保證和促進財政資金的使用切實達到各預算單位的預期目標，提高資金的使用效益，財政可根據績效考評結果對各預算單位實施獎懲。

4.以績效審計為保障，促使績效評價結果落到實處。績效結果必須經審計部門的專業審查，以確保績效數據的真實可靠。在實際工作中，為使評價結果得到運用，可編制評價結果的具體使用計劃，并將其作為績效預算的重要組成部分。評價結果的主要目標是為政府決策、改進現有管理和增強管理者責任感。同時，應采取相應措施，盡量規避消極結果出現。

目前，中國情況紛繁復雜，各地無論觀念上，還是管理的手段上都存在較大的差異，而績效預算的概念又從國外引進，怎樣讓它適應中國的國情，真正服務于民，又不成為經濟發展的桎梏，是一個任重而道遠的任務，尚需不斷求索。

參考文獻：

[1]卓越.政府績效管理導論[M].北京:清華大學出版社，2006.