云南省縣鄉政府農村公共服務供給的偏好及完善措施

摘要：由于長期以來各級政府間職責劃分不清，造成中央與地方政府間事權錯位，導致了云南省農村公共服務供給總量不足、結構不合理、效益不高等情況。由于縣鄉管轄范圍就是農村地區發展的基本邊界，主要職能是政府保證運轉和提供農村公共服務。認為，縣級和鄉級政府作為農村公共服務的基層政府，在性質上是無差別的，通過選取具有代表性的一個縣鄉來說明云南省縣鄉政府對農村公共服務供給的偏好，并針對供給偏好中存在的問題提出了縣鄉政府農村公共服務供給的完善措施。

關鍵詞：農村 公共服務供給偏好 縣鄉政府 供給制度 完善措施

中圖分類號：F32文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0052-02

一、云南省縣鄉政府農村公共服務供給的偏好

云南省位于中國西南邊陲，地域廣闊（39.4萬平方公里，居全國第八位）、縣鄉較多、縣鄉之間的經濟發展水平差異較大，而且是集邊疆（4 060公里的邊疆線）、少數民族（26個民族，全國最多民族的省份）、貧困（新定貧困線后占23.52%）和山區（山區面積占91%，林地占61%）為一體的省份，在農村公共服務供給上存在特有的問題，農村公共服務供給“缺位”、“錯位”、“越位”現象普遍存在，總體水平較低。

以下以云南省祿勸縣云龍鄉為例來說明云南縣鄉政府的農村公共服務供給偏好，祿勸縣云龍鄉距縣城52公里，全鄉有11個村民委員會，111個村民小組，全鄉總人口16472，其中農業人口15 875，3 857戶，占總人口的96.24%，全鄉國土面積281.16平方公里，耕地面積11 100畝，主要出產水稻、烤煙、小麥、玉米、馬鈴薯、蔬菜、水果等，具有一定的代表性。

從表中可以看出，近三年的農村公共服務供給的資金投入，可以看出縣鄉政府提供的公共服務主要集中于飲用水、交通、電力這三方面（投入資金占總資金的80%以上，投入資金增長幅度高）。醫療衛生的投入2009年有一定增加，但對醫療衛生投入不穩定，而且投入總量不足。對文化設施的投入在最近一年有較大的增長，但前兩年的投入不足，遠遠不能滿足村民對文化設施的需求。處于投入最末三位的是電視網絡、教育與培訓、農業信息推廣，投入資金只占一小部分，每年投入增長緩慢。從飲用水的供給中受益的村民三年中最高達904戶，從電力的供給中受益的村民三年中最高達438戶，從通訊的供給中受益的村民三年中最高達187戶，這三項農村基礎公共服務供給沒有覆蓋大部分農村，仍有很多農戶沒享受到農村基本公共服務。從醫療衛生、教育與培訓、農業信息推廣中受益的農戶也很少（不超過人口的10%），說明農村公共服務的供給在義務教育和醫療衛生及醫療保障體系方面的不足。

目前，云南省財政支農支出項目單一，而且主要集中在事業費和生產性支出。農村公共支出主要依靠縣級財政安排，而目前縣級財政安排的公共支出主要集中在農村教育、農村水利、農村交通、農村衛生等方面，而農村社保、農村科技、農村文化、農村治安、農村環保等公共支出還是非常欠缺的。現階段我省縣鄉政府農村公共服務的供給具體表現在：（1）農業基礎設施嚴重不足。這種不足主要表現在：1）農業機械化水平偏低，交通和通訊設施落后；2）農業科技資金投入不足；3）農村義務教育經費投入不足；4）公共衛生醫療供給不足，質量相對低下。（2）從已投入的農村公共支出項目來看，仍限于低水平的硬件投入狀態。（3）軟件投入不足，使硬件投入難以發揮應有的效益。目前農村公共支出投入較多的教育、水利、衛生等方面都存在類似問題。比如教育，關注教學設施的投入，輕視師資的培訓，致使農村中小學教師短缺和師資質量較差。

二、云南省縣鄉政府農村公共服務供給制度的完善

1.構建農村公共服務需求表達和決策機制。（1）長期以來云南省農村公共服務的特征都是基于行政供給導向下的供給機制。依據有效需求理論，農民對農村公共服務的需求決定農村公共服務的供給，各級政府、社區應以農民的有效需求為決策依據，決定農村公共產品供給的種類和數量，以達到農村公共服務供給與需求的均衡狀態。1）健全“自下而上”的農村公共服務需求表達機制。農村公共服務需求表達機制是指農民通過村民委員會和人民代表大會，參與公共服務的決策方案的制定和監督的活動，使公共服務切實體現農民意志，滿足農民需要。這種機制不僅可以傳達民意，而且使決策方案具有堅實的公眾基礎，獲得農民的廣泛支持，有利于調動農民的積極性。2）農村公共服務決策過程中引入聽證程序。政府進行農村公共服務供給政策和項目的決策時，安排農民和社會各界旁聽，公開其決策過程，并允許供給對象（農民）提出建議和意見的決策程序的組成部分。聽證程序可以實現農村公共服務和社會公眾參與國家經濟社會事務管理制度的重要制度創新。（2）既然公共服務的供給對象是農民，那么就應當以農民的需求和偏好為標準，以公眾意愿作為公共服務的價值取向。農民最需要哪些農村公共服務？對祿勸縣云龍鄉農民需要的公共服務進行問卷調查結果為（按得到的票數多少順序排列）：1）村道路建設 314人；2）農田水利建設 220人；3）學校建設 212人；4）良好地教育教學條件 165人；5）建醫療站 161人；6）建立養老保障144人；7）鄉村建設規劃 142人；8）建自來水、通訊設施 126人；9）種植和養殖所需要的實用科技知識 121人；10）發展集體經濟 119人；11）基本的醫療保障10人；12）建村民活動中心 99人；13）銀行的小額信貸 96人；14）農產品市場供求信息 84人；15）垃圾統一處理 80人；16）良好的社會治安條件 75人。

調查結果顯示了農民對公共服務的需求序位，可以看出農民出于對自身需要的理性計算，對公共產品的需求會呈現出：（1）先生產、后生活；（2）先發展、后維持；（3）先個體分享的公共產品、后集體分享的公共產品。關于（1），它體現了農民生存至上的原則，農業生產所需要的技術、信息、產品和基礎設施需求位序超過生活所需的醫療、養老、文化、娛樂和教育等；（2）體現的是社會化小農的行為特征，具備使貨幣最大化的公共產品較之維持某種貨幣收入水平的公共產品優先；（3）體現的是作為理性的經濟人的農民，對公共產品需求的選擇首先考慮個體可分割享用的，其次才是集體分享的（很難分割）。

以上顯示了云南省農民對公共服務需求排序，縣鄉政府應從農民的切身利益和迫切需求出發，致力于完善農村基礎設施。目前云南省農村公共服務的重點是交通運輸、水利建設、能源結構改革、農業科技推廣、通信網擴張等農村公共設施的建設，根據農民的需求，縣鄉政府同時要推進農村合作醫療、義務教育普及和社會養老保險制度的完善，本著合理規劃，避免重復建設的原則，加快農村經濟社會發展的步伐。

2.合理劃分中央與地方財政支出責任。根據財政支出責任與轄區居民受益原則和財政支出責任與財政收入相適應原則，中國農村公共支出責任的劃分中，中央政府應主要負責全國性的農村公共產品，包括基礎教育、農村公共衛生等;地方政府主要負擔地方性的農村公共產品，包括地方行政事務管理、社會治安、農村社會保障、農村醫療和農村道路建設等。當然中央政府、省級政府、縣鄉級政府在某項農村公共服務供給的職責劃分上并不是絕對的，比如在義務教育的支出責任劃分上，應進一步加大中央和省財政的投入，義務教育的教師工資由中央和省統籌，學校的基礎設施按屬地原則由市縣負擔。

3.健全農村公共服務的財政制度。建設新農村要求“擴大公共財政覆蓋農村范圍，確保各級財政支農投入總量和比重逐年增加，建立健全促進城鄉基本公共服務均等化的政府投入機制。”因此，一方面，堅持以縣（市）政府為主導的農村公共服務均等化供給的制度創新，建立統一的財政金融制度，將農村公共服務的供給納入各級財政負擔的范圍。另一方面，調整縣鄉財政支出結構，把資金更多的投向農村地區。

4.創新農村公共服務提供方式，加強農村公共服務供給的監督約束機制。一是加強農村公共服務供給的管理，將項目立項、選擇、實施、竣工驗收、后續管理等納入規范化、制度化管理軌道，提高農村公共服務供給的規范性、安全性和有效性。二是強化對農村公共服務供給的監督，普遍推行村務公開，定期向農民公布收支情況，接受農民監督，提高公共資源使用的透明度；強化社會審計監督作用，及時查處各項違規、違紀行為，將農村公共資源的分配使用置于有效監督之下。

參考文獻：

[1]岳軍.農村公共產品供給與農民收入增長[J].山東社會科學，2004，(1).

[2]吳士健.試論農村公共產品供給體制的改革與完善[J].農業經濟問題，2002，(7).

[3]李云飛.加快農村公用基礎設施建設[J].求是，2002，(17).

[4]葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革[J].經濟研究，1997，(6).

[5]徐小青.中國農村公共服務[M].北京:中國發展出版社，2002:44.

[6]何菊芳，何秋仙.構建農村公共產品供給的新體制[J].浙江學刊，2004，(6).

[7]熊巍.中國農村公共產品供給分析與模式選擇[J].中國農村經濟，2002，(7).