論中國公益性非營利組織的績效評價與治理問題

摘要：公益性非營利組織的績效一直是政府管理機構和社會各界關注的焦點，而與之緊密相關的非營利組織治理薄弱的問題沒有引起足夠重視。中國非營利組織治理機制普遍缺失，非營利組織的績效評價既要考察治理情況又要了解效率問題，以此規范非營利組織，提高社會資源的利用率。績效評價的目標存在模糊性和多元性。研究認為，建立非營利組織的治理機制是績效評價的基礎；只有明晰評價的目標，非營利組織的績效評價才有意義。

關鍵詞：公益性非營利組織 治理 績效 評價

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0248-02

非營利組織又被稱為第三部門（the third sector），是指不以獲取利潤為目的，從事商品生產、流通、提供服務的民間組織。美國約翰—霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙（Lester Salamon）教授將具有組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性五個特征的組織界定為非營利組織[1]。公益性非營利組織是指以服務公眾利益作為機構的使命和目標的從事公益事業的一切志愿團體、社會組織或民間協會。公益性非營利組織在很大程度上成為政府公共服務的有益補充，是非營利組織的重要組成部分。近年來非營利組織的社會責任缺失，組織效率低下甚至中飽私囊等誠信問題日益引起人們的關注[2]。實踐中的績效評價結果不盡如人意，不僅沒有達到激勵非營利組織，實現優勝劣汰的目標，反而掩蓋了治理缺失導致的組織生存危機，也沒有體現出組織真實的效率狀況。

一、公益性非營利組織治理的理論依據

薩拉蒙曾經指出，志愿部門作為人類服務的提供者也是有著固有的缺陷的，會產生“治愿失靈” [1]。發達國家建立了相對完善的法律和監管體系，非營利組織治理結構規范，自律性強，并在此基礎上建立了包括第三方機構在內的評價體系。中國在公益性非營利組織研究和實踐與國外還有一定差距。受到多年計劃經濟的影響，中國公益性非營利組織的法規不完善，管理制度行政化。雖然建立了績效評價機制，由于沒有實行規范的非營利組織的法人治理機制，由于治理缺失導致的非營利組織“內部人”控制問題泛濫，違規操作較為普遍。不僅造成了社會資源的損失，也嚴重影響了公益性非營利組織的社會公信力。

公益性非營利組織的治理水平是衡量政府社會治理能力的標志，也是評價社會公益事業發展水平是否合理的一項重要標準。治理（governance）的基本含義為統治、支配、管理、管理方式。早期用于與宏觀國家的公共事務相關的管理活動和政治活動，20世紀90年代以來，被廣泛應用于社會經濟領域的企業和其他類型的組織中。聯合國“全球治理委員會”將治理界定為各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排 [3]。Saidelr認為，“在非營利部門，治理一般是指董事會成員和執行長發揮關鍵作用的行動領域，它與目標、基本的組織活動、決策、參與者以及環境有關”[4]。由于公益性非營利組織先天的“所有者缺位”，就特別需要通過建立規范的治理制度減少信息不對稱帶來的“內部人控制”，從而降低“代理成本”。 Gies、Ott和Shafritzs將非營利組織的治理明確界定為“非營利組織用以設定長期方向并維持組織完整的機制”[5]。

國內對治理的認識是從經濟改革中的公司治理開始的。正如張維迎指出的，公司治理概念同樣適用于非公司企業，作為公司治理研究應不限于公司法意義上的公司，即營利性企業，應包括一切以營利為目標的企業[6]。在英文中，公司（Corporation）一詞最初實際是指自治城市、行會、慈善團體等非營利組織。這里，公司即企業，企業不僅包括盈利性企業，還涵蓋學校、醫院等不以營利為目的的非營利組織。這些非營利組織與我們通常所說的營利企業的區別在于不得將營利用于分配，謀取私利。由此，公司治理是與非營利組織治理緊密相連的，即治理首先是指非營利組織的治理。王名、賈西津認為非政府組織不存在一個完整產權的擁有者，其面對的是一個多元利益相關主體的治理結構[7]，Henry B.Hansmann指出，由于信息不對稱，僅依靠生產者和消費者之間的合約難以防止生產者坑害消費者的機會主義行為，就會出現 “合約失靈”現象[8]。非營利組織不同于一般的企業法人，不能簡單地照搬企業法人治理的現成模式[9]。二、基于治理的公益性非營利組織績效評價

Peter F.Drucker 指出，管理繁榮已成過去，追尋管理績效的時代已經來臨[10]。績效評價是公益性非營利組織研究的難點之一。引發人們對公益性非營利組織質疑的最直接的原因就是效率的問題。績效評價（Performance evaluation）是指在組織管理中，依據特定的指標和測量標準對組織的工作過程、效率及結果等各方面進行評定和判斷，得出評估結論，以改善組織績效的過程[11]。對此，Alexander、Nank 和 Stivers 提出，非營利組織既然也是利用社會資源為社會提供服務，理所當然應該考慮經濟上的合理性，它也必須規定工作績效及衡量標準，基于效率的績效評價，會威脅到非營利組織的本質特征[12]。對此，Michael Edwards 等人認為，必須加強績效測量和責任性之間的聯系[13]。非營利組織的特點決定了其績效評估不能像營利組織那樣以單一的經濟利潤指標作為評估的標準。非營利組織績效評估比營利組織績效評估復雜得多[14]。

目前國內外受到普遍應用的“3E”評估方法，借助經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）與效果性（Effectiveness）的比較，在某種程度上有助于組織績效的提高。該評估方法的導向比較關注組織的經濟、效率與效果，其結果是衡量績效的情況，在公益性非營利組織中，更需要從組織自身的能力建設出發強化治理問題。“3E”評估模式很難體現這個要求。由于歷史原因，中國公益性非營利組織受行政化管理的制約，對治理問題并沒有給予應有的重視，在現實中通常使用政府評價的框架和方法判斷組織績效。但這種情況近年來有所改變，學者開始逐漸從重視經濟效益等定量指標向重視非營利組織的發展能力、社會影響等定性指標和定量指標相結合的方式轉變。鄧國勝構建了非營利性評價、使命與戰略的評價、項目評價和組織能力四個子模塊組成的非營利組織評價模型，側重考核組織的使命和基礎能力情況[15]。還有學者借鑒國外的經驗，通過引入科學規范的評估機制及其體系，建立了一套由基本狀況、組織治理、公共責任、資金使用、信息披露、籌資活動等指標構成的較為完善的評估體系[16]。

三、結論

改革開放以來，隨著“小政府，大社會”格局的形成，非營利組織以前所未有的速度增加起來。由于公益性非營利組織的資金和財產多是來自政府的財政資助，社會捐贈及會員的會費，其資源的使用情況，包括資金和財產的效率自然是社會問責的焦點。同時，組織評價的結果還成為社會公信力的標志，直接影響著公益性非營利組織贏得社會資源的能力。隨著中國經濟發展和社會文明程度的提高，社會各界注入的資金和物質資源越來越多，人們對公益性非營利組織承擔的社會公益功能期望越來越高。為了充分發揮公益性非營利組織的社會功能，必須首先建立公益性非營利組織治理制度，形成規范的治理模式和運行機制，使公益性非營利組織的運行走上正軌。

國內關于非營利組織治理及績效評價的研究成果較為豐富，而實踐中并沒有實現公益性非營利組織的治理機制，只是在績效評價中將部分治理指標納入其間，是一種兼而有之的混合體。這種績效評價的結果既無法反映治理的真實情況，也沒有體現社會資源的利用情況，無論是治理問題還是效率問題都不能清晰地得以發現。不僅如此，隱藏的治理薄弱問題會被掩蓋，而這正是威脅組織可持續發展最關鍵的問題。總之，對于中國的公益性非營利組織需要從源頭入手，抓住影響公益性非營利組織問題的主要矛盾——治理機制的建立，在此基礎上進一步改進和規范績效評價體系，以加強其針對性，實現中國非營利組織的良性發展。

參考文獻：

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