適度政府規模與包容性經濟增長的相關性問題研究

摘要：包容性經濟增長是最近兩年才提出來的新概念，即為倡導機會平等的增長。政府作為國家政務和社會公共事務的管理主體， 其規模大小影響著政府功能的發揮及其對經濟增長的貢獻。相應地，政府規模的大小與包容性經濟增長也有很大的相關性。事實證明，適度的政府規模有利于包容性經濟增長的實現，二者存在正相關的關系。

關鍵詞：政府規模 包容性增長 適度

中圖分類號：F120.2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0005-02

20世紀中期以來，人們關于經濟增長的認識在不斷的深化，增長理念經歷了從單純強調增長，到“對窮人友善的增長”以及“包容性增長”的演進。2007年8月，亞洲開發銀行首次提出了“包容性增長”這一概念，一時間成為人們關注的焦點。“包容性增長”的基本內涵就是公平性的增長。這一理念的實現，離不開政府的努力。政府作為經濟當中一個重要的行為主體，其規模是否適度 ，不僅關系到行政管理體制改革目標的設定，也影響到市場經濟的發展乃至社會的穩定。近年來， 國內許多學者也對政府規模對經濟增長的影響進行了研究。這些研究從不同角度試圖解釋政府規模對經濟的影響， 但結論各異。總的來說，適度政府規模不僅是經濟增長的必要條件，而且能促進服務型政府的建立。所以，要實現包容性經濟增長，使經濟真正達到公正合理地增長，必須構建適度的政府規模。

一、適度政府規模與包容性經濟增長的內涵

政府規模指以職能和權力配置為基礎，按一定組織原則建構的政府各個組成部分的總和。政府規模包括內在規模和外在規模兩個方面。而適度政府規模就是由政府職能規模和機構規模為主要決定因素，以政府合法性為底線，以經濟、 效率、效益為原則，實現帕累托最優，達到政府與公民權利均衡，政府資源最優配置以及政治、經濟、社會領域良性互動的政府規模狀態。

對于“包容性經濟增長”一詞，大家對其的理解各有不同。中山大學嶺南學院金融系副教授張榮鑫認為，“包容性增長”戰略所期望實現的平等是多維的，具體表現為獲得機會的平等、獲得公共產品以及服務的平等以及社會安全保障等方面的平等。中國發展研究基金會副秘書長的湯敏認為其包括環保、和諧社會等諸多方面的改變，其中最核心的含義，就是經濟增長讓低收入人群受益，最好是讓其多受點益。總之，所謂包容性增長，尋求的應是社會和經濟協調發展、可持續發展，與單純追求經濟增長相對立。包容性增長最基本的含義是公平合理地分享經濟增長。其關鍵詞是希望和參與，使社會上盡可能廣泛的人群有共同的愿望。

二、適度政府規模與包容性經濟增長的相關性分析

從前面包容性經濟增長的基本內涵我們可以看出，其倡導的理念不是單純地追求經濟增長的速度，而是公平合理地分享經濟增長，這一理念的實現就要求要有適度的政府規模與之相適應。那么，速度政府規模與包容性經濟增長之間究竟有怎樣的相關性呢？下面我們從政府職能、行政機構的規模、公務員人數和政府支出占GDP的比重四個方面來分析二者的相關性，我們會發現，二者存在正相關的關系。

1.從政府職能的方面來分析。近幾年來，中國政府職能發生了重大的轉變，各級政府強化了社會管理和公共服務職能，積極從全能型、管制型向管理型、服務型、法制型轉變。從“想做什么就做什么”到以人為本、依法行政。加快推進了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，形成了政府、企業和三者之間的良性循環機制。為了給企業、市場和公民自由從事經濟活動提供更大的空間，政府大幅度地削減了行政審批事項。以南京市政府為例，自2002年來，南京市政府兩次清理了行政審批967項，市級審批精簡了2/3。2004年以來加大了行政審批制度的改革，對全市現行行政許可事項進行綜合清理，保留行政許可事項256項，與改革前相比減少了1 000多項。由此可以看出，適度政府規模有助于促進包容性經濟增長。

2.從行政機構規模的方面來分析。行政機構規模包括橫向管理幅度和縱向層級厚度兩種結構型模型。政府橫向管理幅度越寬，所屬政府個數、工作部門數量及其內設機構相對較多，則政府規模越大；政府縱向層級越多，雖然相對控制幅度較小，但上下機構的設置多，則政府規模也越大。近年來，中國進行了機構改革，縮減了機構規模。1949年，當時的政務院有35個部門，1956年上升為81個，1981年達到頂峰，有100個部門。1982年開始經過三年的改革，國務院總數減為61個，1998年進行的改革，使其減為29個，目前是28個。行政機構改革大大減少了行政成本。由此可以看出，適度政府規模有助于促進包容性經濟增長。

3.從公務員人數的方面來分析。公務員人數占就業人口的比重被認為是一個衡量政府規模的更為直觀的指標，原因在于人員多，機構就多，相對地所需費用就越大。據國家行政學院經濟學部副主任王健介紹，判定公務員適度規模的經濟指標應該是：公務員人數與本國GDP的比例。公務員在經濟發展中發揮了多大的作用，需要以單位GDP的公務員人數來衡量。雖然中國財政供養人員占總人口的“官民比例”只有1∶26，低于世界平均水平；但是從經濟視角考察，財政供養人員與GDP之比看，中國為39人/百萬美元，大大高于發達國家，目前美國為2.31人/百萬美元，日本為1.38人/百萬美元。中國公務員“超標”近20倍。由此可以看出，適度政府規模有助于促進包容性經濟增長。

4.從政府支出占GDP比重的方面來分析。政府支出是政府對經濟資源的支配和控制，包括資本性支出和消費性支出。在衡量政府規模時，各種研究都表明政府公共投資或公共資本對經濟增長具有重要貢獻， 因此， 政府規模對經濟增長的影響關鍵在于政府消費支出。另外，由于公共投資所占比例較小，國內外大多數研究都以政府消費占GDP的比例表示政府規模。曾經就有學者研究后得出結論，認為中國政府的最優規模是政府消費支出占GDP的比重為0.175。由確定的最優政府規模，可知政府規模不能無限增長，當超過最優規模時，政府消費支出的增長不僅不會具有增長性， 反過來會造成經濟的萎縮。由此可以看出，若政府支出中用于公共服務方面的支出適當的增加將有利于促進包容性經濟增長。

三、建構適度政府規模，促進包容性經濟增長的對策建議

從上面的分析中可以看出，包容性經濟增長和適度政府規模有很大的相關性，二者存在正相關的關系。因此，政府應從以下幾個方面努力，將經濟發展的成果真正“包給”老百姓，使老百姓的幸福感得到提高，從而建設真正的和諧社會。

1.調整政府職能規模，構建和諧社會視野中的公民參與。要保證政府的適度規模，促進包容性經濟增長，首先要從職能上明確限定政府的活動邊界，減少政府微觀管理職能，避免職能重復、 交叉。要建設服務型政府，政府要轉變觀念，將職能社會化， 將那些可以由社會承擔的“劃槳”職能統統轉移出去， 全身心地“掌舵”。政府必須明確自己的服務職能，為社會提供公共物品， 并實行公共物品供給主體的多元化以提高公共物品供給效率，并調節社會分配，完善社會保障，保證社會公平。由于包容性增長強調公平合理地分享經濟增長，因此，我們要重視公民社會的發展，政府要進一步簡政放權，積極引導、 培育、 扶持和發展社會中介組織，培養公眾參政意識，拓寬參政渠道，為公眾創造一個良好的參政平臺，促進社會、 公眾與政府組織的聯系與合作，共同營造、維護公共權威和公共秩序。

2.調整行政機構規模，節約行政成本，提高行政效率。政府應依據科學的原則來設定政府機構， 精減人員。建立扁平化、彈性化、 高效化的組織結構。在中央層級上，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本；在地方政府組織機構上，應減少層級，主張鄉級職能虛化，恢復農村自治，主要是進一步推動農業社會化服務體系的發展與完善，只設置方便農民生活、工作和維護權利等公共服務方面的部門，目的就是要減少管理層級，縮小管理規模，統一設置規范，提高管理效率，降低管理成本。

3.優化政府支出結構，增加對公共服務方面的投入。“包容性增長”跟“科學發展觀”和“和諧社會”相比，有更多的量化指標。包容性增長要惠及更多的貧困人口，惠及更多的勞動者，惠及社會的大多數，讓他們的收入增長要比一般人更多一些，這些將變得更加明確。因此，中國要達到包容性增長，必須要有政府價值導向的引導。政府出臺的包括財政體制改革等各項措施都要往這方面傾斜。政府的價值導向要改變，在收入分配等方面都要往弱勢群體方面傾斜，這樣才能使貧富差距縮小。所以，我們要優化政府支出結構，政府下一步應該在公共服務、基礎設施建設方面增加投入，尤其是應該加快在貧困地區、農村地區的投入，提供更多的公共服務。具體地說，首先，政府應降低行政管理費，并應考慮適當增加對社會保障支出、三農以及教育和科技投入。其次，要提高公共資金的使用效益，要形成合理的財政支出規模和結構，而且要通過預算監督來塑造廉潔政府，保證公共資金真正用在公共事業上。

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