強化個人所得稅調節收入分配作用研究

摘 要：收入差距是一個世界性問題，無論是發達國家還是發展中國家都不同程度地存在收入差距。縱觀世界各國稅制，個人所得稅都被賦予調節社會收入水平的重任。新修改的個人所得稅法將于2011年9月1日起正式實施，本次改革可謂力度空前，但是個人所得稅的改革不是一蹴而就的，加強個人所得稅改革，強化其調節收入分配作用仍然任重道遠。

關鍵詞：個稅改革；收入分配；社會公平

中圖分類號：F810.424 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0026-02

稅收調控是彌補市場失靈的客觀要求，也是中國宏觀調控的重要手段。在調節個人收入差距，實現社會公平的稅收調控體系中，個人所得稅則是最核心的稅種。當前，中國現行個人所得稅調節收入分配方面表現不盡人意，甚至出現了貧者愈貧、富者愈富的“逆向調節”現象，個人所得稅改革已經刻不容緩。2011年6月30日，經過多方協商及網絡民意的征集，備受關注的個人所得稅修改法案終于“千呼萬喚始出來”，其中最為引人關注的就是生計費用扣除額由2 000元提高到3500元，同時將第一檔稅率降低至3%，且將原來的9級超額累進改為7級。此次改革被認為中國個人所得稅史上改革力度最大的一次，既體現了民意，也表明了高層對收入分配制度改革的決心。

但是，我們應該看到個人所得稅改革并不是一蹴而就的，許多根本性的問題仍然懸而未決，個人所得稅調節收入分配的作用仍然沒有得到最好的發揮。

一、當前個人所得稅制存在的問題

1.分類征收辦法存在缺陷。中國現行個人所得稅實行分類征收的辦法，將個人所得分為工資、薪金所得、個體工商戶生產經營所得、承包承租經營所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得、利息股息紅利所得等十一個應稅項目，雖然稅法對這十一項都有明確的規定，并相應規定了每個應稅項目的適用稅率、費用扣除標準及計稅辦法。但是，如此繁多的征收項目，給稅收征管帶來了相當的復雜性，常常使稅務部門缺少足夠有效的監管路徑和手段，稅務登記也失去了有效的制約機制，漏征漏管的現象比較嚴重。

2.個人所得稅上繳方式存在缺陷。個人所得稅其上繳方式有兩種：一是源泉代扣，二是主動申報繳納。但兩種方式，都會對在社會博弈中處于相對弱勢的工薪階層產生不利，使普通工薪階層成為繳納個人所得稅的主力軍。工薪階層收入結構相對單一，計稅收入相對清晰，其剛性稅負自然難以擺脫。相對而言僅行政事業單位和國有企業職工的工資收入采用較為規范的代扣代繳辦法，結果必然導致個人所得稅管住了中低收入的工薪階層，卻管不住高收入人群的尷尬局面。而高收入人群其往往占有較多的社會資源，其工資薪金所得也許不高，但其額外收入常常才是其 “主營業務收入”，在對其工資薪金征稅的同時，額外收入卻很難被監管到，甚至有些納稅人為了逃避稅責，產生權力“尋租”等腐敗現象。

此外，個稅的申報制度推行效果也不顯著。截至2010年收入超過12萬納稅人自行申報期結束時，全國僅有268.9萬人到稅務機關辦理2010年度個人所得稅自行納稅申報，與去年同期相比，雖然增長了12%，但與實際數額還相差較遠。一些高收入者因其收人多元化、隱蔽化、分散化，游離在個人所得稅調節之外，致使自行申報和代扣代繳的真實性難以落到實處。由此可見，個人所得稅在對富人征稅方面還任重道遠。

3.費用扣除額標準固化。針對個人所得稅費用扣除額問題，國際上較為普遍的做法是將費用扣除額與物價上漲水平相掛鉤，當物價上漲到一定程度時，調高費用扣除額，物價下降到一定程度時調低，費用扣除額隨物價的變化而變化。一般以消費價格指數（CPI）作為依據進行費用扣除額的增減的風向標，一年調整一次。而中國從設立個人所得稅至今，僅調整了三次（包括本次改革）費用扣除標準，其中800元標準一直執行了二十多年。同時，中國法律修改程序煩瑣，且必須經過全國人大的討論和審議，使得個人所得稅法的修改時滯過長，難以適應瞬息萬變的現代經濟發展需要。

4.對違法行為處罰力度不足。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的不斷完善，國民收入水平逐漸提高，取得收入的來源也更加多元化、隱蔽化，使稅務機關難以控制。公民納稅意識比較淡薄，富人逃稅、偷稅（2009年2月28日刑法將“逃避繳納稅款罪”代替了“偷稅”，但《稅收征管法》上還沒有相應更改）現象時有發生。更有甚者，一些私營企業主將應由個人負擔的吃喝玩樂、衣食住行（汽車、住房）等費用全部算在企業賬上，計入企業成本，將個人消費轉為公司經營性成本。由于《稅收征管法》規定，對偷稅處罰僅為不繳或者少繳的稅款50%以上5倍以下的罰款，所以稅務部門在自由裁量權方面往往只注重稅款的查補而輕于處罰，納稅人的偷稅成本很低，致使許多人認為偷稅即使被查處了也有利可圖，查不到更是逍遙法外、無本萬利，這些都客觀上刺激了納稅人偷逃個人所得稅的動機。

二、強化個人所得稅調節作用的改革建議

1.個人所得稅由分類征收向分類與綜合結合的混合征收轉型。“改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制”是中國財稅改革的方向。中國應盡快采用綜合所得為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。目前中國實行的分類稅制模式在公平上存在一定的制度缺陷，且征管效率不高，不利于個人所得稅調節收入分配職能的發揮。而以綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合稅制有利于體現量能納稅的原則，真正實現個人所得稅調節個人收入，防止兩極分化，實現社會公平的目標。在具體分類上，屬于投資性的、沒有費用扣除的應稅項目，如利息、股息紅利所得、股票轉讓所得、偶然所得宜分類征稅；屬于勞動報酬所得和費用扣除的應稅項目，如工資薪金、勞務報酬、生產經營、承包承租、稿酬、特許權使用費、財產租賃、財產轉讓等項目，宜實行綜合征收。

2.建立動態的費用扣除額標準機制。隨著居民生活水平的不斷提高，居民（特別是城鎮居民）生活成本費用也不斷增加，再加上物價上漲因素的影響，在一些大中城市，百姓衣食住行以及醫療、子女教育等支出水平較以前大幅度提高。以北京為例，3 500元的費用扣除標準，剛剛能夠適應社會發展的需要。費用扣除額與物價水平掛鉤，隨物價水平的上升而上升，隨物價水平下降而下降，筆者認為這是較為符合實際需要的，也是國際上通行的做法。這必然會增加征稅成本，但是這使費用扣除額的變動有了一個參照物，使老百姓的稅收負擔隨物價變化而變化，讓老百姓真真切切地感受到稅收的人文關懷。當然這需要發改委、統計局、物價局等部門的通力配合，同時要完善消費價格指數的編制工作，使費用扣除額的變化有一個科學合理的依據。

3.以家庭為單位綜合征收更能體現社會公平。建立以家庭為單位的綜合征稅體制是體現稅制公平的重要舉措。雖然以家庭為單位的綜合征收會給稅務部門帶來征收復雜性，增加征稅成本，但是從現實的角度考慮，以家庭收入總和為課稅對象更能體現個人所得稅對收入的調節作用，更能符合老百姓的現實需要。舉例來說，在新稅收政策下，兩個家庭月總收入扣除各類保險費后都是7 000元，其中一對夫婦，妻子失業，丈夫月收入7 000元，則每月要繳納275元；而另一對夫婦各自均有收入，扣除各類保險費后收入各位為3 500元，兩人的收入都沒超過個稅費用扣除額，因此他們不需繳稅。同樣收入的納稅人家庭，交納的所得稅數額卻不相同，如果第一個家庭中有患重病者，則其月收入不但要支付高額醫藥費，還要支付稅收，顯然稅收加重了其家庭負擔，稅收調節社會分配，體現社會公平的作用則難以充分體現，個人所得稅“逆向調節”在所難免。

4.完善稅收征收制度和納稅申報制度，加大對偷逃稅行為的打擊力度。首先，要充分發揮代扣、代繳義務人的作用，強化源泉控制。建立扣繳義務人檔案，規范扣繳人扣繳稅收和申報的程序，督促扣繳義務人正確使用扣稅憑證，加大推進代扣代繳全員全額申報的力度，加強對扣繳義務人因其不履行稅法規定的扣繳稅收而要承擔相應法律責任的宣傳，使代扣代繳稅收工作進一步完善和規范。其次，要加強對以高收入者為重點的稅收征管，使自行申報落到實處。為了使自行申報制度得到真正落實并收到實效，必須建立居民收入監測體系及稅收監管系統，形成高效的稅源監控機制。建立健全相關的配套制度，加快建立和普及全國聯網的個人金融身份賬號制度，增加收入的透明度，建立具體的財產登記申報制度。再次就是要加強稅務稽查并加大對偷逃個人所得稅的懲處力度，以嚴重的后果約束逃稅傾向。可效仿國外，建立誠信記錄和公示機制，將是否偷逃稅作為一項重要內容計入個人信息檔案，進而影響其貸款、投資等經濟活動，使偷漏稅者無處遁形。

5.建立個人所得稅退稅制度。個人所得稅退稅是指在某些特殊的情況下，稅務機關根據納稅人繳納個人所得稅的情況，退還納稅人部分或全部稅款。個人所得稅退稅制度符合公平原則，使公民切身體會到“稅收取之于民、用之于民”，其本身能調動居民主動納稅的積極性，對鼓勵公民誠信納稅起了很好的示范作用，在國外早已有之。當納稅人因重大意外事件，如車禍、疾病、自然災害等造成納稅人個人經濟危機或者是經濟出現重大衰退，個人收入驟減等情況時，可以酌情考慮退還給納稅人部分個人所得稅。具體的計算可以參照增值稅、消費稅出口退稅計稅方法，以其上一年度個人所得稅納稅額為計稅依據乘以適當退稅率計算得出。

調節社會收入分配是當前社會經濟發展的所面臨的重大課題，改革個人所得稅，充分發揮其調節收入分配的作用已是社會各界關注的焦點。當然，收入分配的調節不能只寄希望于個人所得稅的改革，要建立以個人所得稅為中心，以財產稅、社會保障稅等相關稅為輔助的完整的收入分配調節機制，才可以有效調節居民收入差距，理順社會各階層的經濟利益關系，才能充分發揮個人所得稅對居民收入調節功能，實現社會經濟的協調發展。

參考文獻：

[1] 劉佐.中國稅制概覽[M].北京:經濟科學出版社，2010:3.

[2] 付廣軍.中國個人所得稅收入分配的效應分析[J].經濟研究參考，2009，(56).

[3] 吳菊，王秀勤.縮小貧富差距與比例稅制個人所得稅調節作用的局限及稅制改革取向[J].中國合作經濟，2005，(10).

[4] 新華社.全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國個人所得稅法》的決定[Z]，2011-06-30.

[責任編輯 吳高君]