論拆遷中困難群體的住房救助

摘 要：由于中國在住房救助方面存在制度不健全、體系不完善、救助資金不足、救助方式單一等問題，不能完全解決好低收入家庭在拆遷后面臨著購房難、住房難等問題，生活得不到妥善安排，使得征地拆遷成為中國社會矛盾比較集中的環節，成為影響社會穩定的重要因素。探討這一問題，并采取切實有效措施解決這一問題，對于實現和諧拆遷，維護社會穩定，加快推進中國城市化發展；對于落實中央改善民生、關愛困難群眾、維護人民群眾利益精神具有十分重要的理論意義與實踐價值。必須從完善住房供給體系，健全住房保障制度，又快又好地完成中央制定的住房保障性安居工程建設任務、豐富住房救助方式等方面解決這一問題。

關鍵詞：拆遷；困難群體；住房救助

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0132-03

拆遷住房救助是社會救助中的特殊救助，是指政府向拆遷中的低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供現金補貼或直接提供住房，以改善其住房條件，實現“住者有其居”的一種社會救助措施。救助對象為拆遷中的無房戶和住房困難戶。救助方式是通過多渠道籌集資金，采取新建、改建、擴建、修繕、置換、租用等多種方式解決中低收入家庭的住房困難，提高其居住水平。其實質和特點就是由政府承擔住房市場費用與居民支付能力之間的差額，解決部分居民對住房支付能力不足的問題。對困難群體進行住房救助，最大限度地保障弱勢群體的住房發展權，是小康社會的重要指標之一，是改善民生、健全社會保障體系的重要內容。

一、對拆遷中困難群體進行住房救助的意義

開展對拆遷中困難群體的住房救助是黨和政府為民辦實事工程，是落實科學發展觀、構建和諧社會，完善社會救助體系的又一項重要舉措，它的實施對于全面建設小康社會，改善民生，促進社會和諧與穩定具有十分重要的現實意義。

1.開展對拆遷中困難群體住房救助，是黨和政府為改善民生、關愛困難群眾所作出的一項重大決策。近年來，隨著經濟社會的持續快速發展，廣大城鄉群眾的生活水平普遍提高，居住環境得到了明顯改善。但受自然條件、經濟水平、天災人禍等因素的影響，仍有不少困難群眾居住條件較差，生存環境艱苦。于是中央啟動了住房性保障安居工程，對城市棚戶區和農村危房進行大規模改造，目的是改善困難群眾的居住條件，提升居民的生活水平。

2.開展對拆遷中困難群眾住房救助，是進一步健全社會救助體系，完善救助保障機制的需要。中國城鄉的就業、養老、教育、醫療等社會救助制度的完善得到中央各級政府的高度重視，正處在不斷建設與完善中，但住房救助制度仍處于探索之中，中國至今尚缺乏一套完善的住房救助、征地拆遷等方面的法律制度，不能適應和有效解決征地拆遷中出現的問題與矛盾，使得被拆遷戶的權利時有被侵犯、不能得到有效保護。因此適應城市化快速發展的需要，中國迫切需要建立住房救助體系，健全城鄉住房社會救助保障制度。

3.開展對拆遷中困難群眾住房救助，是公共財政向困難群體傾斜，更好地實現社會公平與正義的需要。尤其是在中國農村，經濟薄弱，農民收入相對較低，部分困難群眾住房條件較差。實行農村困難群眾住房救助，有利于改善農村困難群眾住房條件，提高農村困難群眾的生活質量，增強他們生產生活的信心；有利于保持農村經濟健康有序發展，促進農村社會的和諧穩定，并為加快建設社會主義新農村提供堅實的保障。

4.開展對拆遷中困難群眾住房救助，是實現和諧拆遷，維護社會穩定的需要。拆遷中的難點在于困難戶的安置，居住在棚戶區和危房中的都是困難群體，大都收入低、年齡大、或者是下崗失業者，有的身患殘疾、缺乏勞動能力，他們的房屋在被拆遷后其生活面臨著諸多困難與問題，尤其是住房難的問題。妥善解決這些問題是政府之責，也是城市發展之本。近年來在征地拆遷中的發生的許多矛盾大都是因為這些問題沒能妥善處理好而引發的。

二、拆遷中困難群體住房面臨的問題

通過實地調查，發現拆遷中困難群體住房面臨以下問題：

1.原有的住房條件差。棚戶區的居住環境很糟糕，房子大都建于20世紀90年代，已經非常陳舊。由于當時規劃滯后，建筑密密麻麻，對住戶來說，因間距嚴重不足，室內也是昏暗一片，即便在白天也必須開燈，而且，這些樓房自成一棟，沒有小區，沒有物管，沒有綠化，臟、亂、差凸顯，與老城核心區的格調很不協調。

2.尋找合適的過渡房難。在新房沒有建好之前，難以尋找合適的過渡房。即使找到了過渡房，房子也大都是專修簡陋的老房子，冬天冷、夏天熱、雨天漏雨，房子低矮陰暗潮濕，不通風，設施老化，用水用電不方便等。

3.收入低，承擔不起搬遷新房后的費用。居住在棚戶區的人大都是下崗、失業的工人、農民工、殘疾人或僅靠退休金維持生活的老人，他們的收入低，家庭困難，搬遷新房后大都沒錢交付多余房款。如交不起超過原來住房面積的錢、新房裝修費、水電費等。

4.被拆遷戶想申請廉租房，不知道去哪里申請、找誰申請。

5.廉租房的選房安置上，也存在著開發商是否可靠、房屋安全、質量等是否都能得到保證等問題。

三、中國住房救助存在的問題

1.住房救助計劃無法滿足需求。調查中發現，各地政府對困難群眾實施住房補助工作的積極性很高，要求追加救助計劃總戶數的呼聲也很大，但受總計劃數與財政預算的限制，未能保證補助工作的覆蓋面，存在著救助水平低、救助范圍窄的問題。

2.住房救助工作進展不平衡。受到地方財政影響，各地區救助工作進展不平衡。經濟較發達區域已較快順利完成住房保障工程任務，困難群眾的住房條件得到改善。而經濟落后地區的住房保障工程建設項目至今因資金短缺而無法開工，住房救助工作無法開展，與經濟發達地區相比差距很大，需要下很大力氣才能趕上。

3.各級財政補助較弱。由于部分經濟欠發達鄉鎮、村財政較困難，造成補助不到位。同時，少量補助對象為殘疾人（病人），不能正常勞動，即便領取各級財政補助資金，但因無法籌措其余建房資金而放棄救助。

4.救助主體過于集中。目前中國實施困難群眾住房救助的主體主要是政府部門，企事業單位，社會團體，民間組織等力量還相當薄弱，社會互幫互助的氣候尚未形成。同時，通過各種途徑進行宣傳的力度還不夠。

5.救助標準存在差異。救助標準存在地區差異，少數地方放寬了農房救助的標準，少部分困難群眾在危舊房改造中舉債建樓房、搞裝修，在群眾中造成不好影響，違背了實施農房救助的初衷，也不利于農村困難家庭脫貧，反而增加了困難群眾更多負擔。

6.拆遷安置房周邊配套普遍不完善。各地拆遷后大規模興建安置性住房，而與之配套的公共服務面臨嚴重“欠債”。一些安置房項目位于遠離市區的“鄉下”，交通、教育、衛生等公共配套設施還是一片空白，那里的交通出行、孩子教育、醫療保障等基本的城市公共服務都成了“奢望”，生活在那里不僅不方便，成本也很高。主要原因是地方財政一下子拿不出那么多錢，不能很快地把公共服務配套都建起來。福建省住房城鄉建設廳相關負責人表示，隨著保障房規模的急速膨脹，與之配套的公共服務“負債”也將日益沉重。

7.部分協調銜接不夠。困難群眾住房救助工作是一項系統工程，涉及建設、民政、財政、殘聯、農辦、國土等多個部分，需要各部分之間密切配合，分工負責，共同做好這項工作。但目前有些地方部門之間的溝通渠道不夠暢通，相互之間的協調工作做得也不夠，影響了工作成效。

四、對拆遷困難群體進行住房救助的途徑

對拆遷困難群體進行住房救助的總體思路是，要根據中國住房保障的實際情況，堅持政府為主導、調動社會積極性，構建全民救助的大格局。同時加強制度創新，在出臺的優惠利率、首付款等居民住房消費支持消費政策基礎上，出臺相關的替代政策，針對城市中的非戶籍人口、夾心層等，實施多種形式的住房救助，使救助保障與扶持購房措施想結合，通過財政補貼、貼息、稅收返還等多種保障措施，解決拆遷中困難群體的住房問題。

1.切實貫徹落實中央關于保障性住房建設的指示，保質保量完成危舊房和棚戶區改造工程任務。保障性住房建設是國家解決中低收入家庭住房困難、促進社會和諧穩定、調整優化住房供應結構、增強經濟發展動力的重大政策，是利國惠民的重大民心工程。2011年，黨中央國務院確定了1 000萬套保障性住房建設任務，保障性住房建設被擺到前所未有的重要位置，是大規模發展時期，各級政府應重點抓好科學指導、協調服務和監督檢查三個方面的工作，積極解決好工程建設中的進度、土地供應、資金配套、工程質量以及保障性住房分配等問題，使安居工程建設積極有序推進。

2.健全機構，加強管理。建立健全住房保障工作管理機構和組織實施機構，成立保障房分配和管理專門機構，建設一支強有力的專業隊伍，負責保障性住房的規劃設計、建造、出售和租賃管理，加強保障對象的資格審查與確認，對廉租房、經濟適用房的退出流轉進行監控管理，為住房保障體系建設提供強力組織保障。強化各職能部門職責，整合民政、房屋管理、人力社保、工商、公安等部門的信息，完善分配程序；在住房分配后，還要建立動態機制，能夠掌握保障性住房用戶的財產信息，逐步建立相關的申請和使用信用體系，切實把建設保障性住房各項政策落實到位。

3.努力完善住房供給體系。建立住房供給體系是解決拆遷中困難群體住房難的有效途徑。住房供給體系包括以下內容：（1）建設廉租住房。廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房的分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。廉租房的供給對象為城鎮最低收入家庭和住房困難的家庭，中央規劃，從2009—2011年，爭取用三年時間，基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題。實踐證明加大廉租房建設是擴內需、惠民生的重要工程，是解決拆遷中困難群體住房難的有效途徑。（2）建設公共租賃住房。公共租賃住房，是解決新就業職工等夾心層群體住房困難的一個產品。公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承租者承受起的價格，向新就業職工出租，供給對象為中低收入住房困難家庭，如大學畢業生和一些外來務工人員。大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導城鎮居民合理住房消費，調整房地產市場供應結構的必然要求。各地區、各部門要統一思想，提高認識，精心組織，加大投入，積極穩妥地推進公共租賃住房建設。（3）發展經濟適用住房。經濟適用房是指具有社會保障性質的商品住宅，具有經濟性和適用性的特點。它是國家為解決中低收入家庭住房問題而修建的普通住房。這類住宅因減免了工程報建中的部分費用，其成本略低于普通商品房，故又稱為經濟適用房。以中低收入家庭、住房困難戶為供應對象。中國的快速工業化、城鎮化仍將持續相當長一段時間，住房供求關系緊張、房價上漲較快的特點短期內難以改變，大中城市里多數新產生的城市家庭需要政府的幫助，才能實現住有所居。如果完全實行政府財政投資建設廉租房，財力難以承受。而經濟適用住房政策，政府以土地、稅費優惠補貼一部分，讓有支付能力的家庭承擔一部分，共同解決住房問題，具有現實可行性。（4）限價商品住房。限價商品住房是通過“限套型、限房價、競地價、競房價”的辦法，以公開出讓方式確定開發建設單位而建設的普通商品住房。在物價飛漲的今天，許多人尤其是困難家庭面對過高的房價只能是望樓興嘆、而買不起房。限價商品住房對于落實黨的執政理念，調控房地產市場，平抑房價，打擊房地產商的不法投機行為，減輕群眾負擔，滿足人民群眾的住房需求有著重要的意義。（5）定向安置房。就是根據拆遷等原因到指定居民區安置的房屋。隨著城市建設發展步伐的進一步加快，政府盡可能新建更多的安置房，不斷滿足拆遷戶的需求已迫在眉睫 。

4.努力健全住房保障制度。住房保障制度是一個包含范圍很廣的概念，是低生產力水平下保障“人人有房住”的制度。是政府幫助單純依靠市場解決住房有困難的群體而實施一些特殊的政策措施體系的總稱，包括廉租住房制度、經濟適用住房制度、公共租賃住房制度等為主要形式的住房保障制度。它與失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的組成部分。各地要制定具體的管理規定，逐步完善住房保障制度體系，推進住房保障工作制度化、法制化。加強部門協作，健全住房保障、民政、公安、金融等機構和社區協作配合的保障對象經濟狀況審查機制，建立完善的住房保障審核制度。應該把保障房分配管理和制度納入到基本住房保障法的內容中，強化保障房分配管理，實行保障房房源、分配過程、分配結果“三公開”。強化動態監管，要建立健全住房保障管理信息系統，對保障對象家庭經濟狀況及其變化情況進行實時監測，創新監管手段，提高監管效能。要定期或不定期地對保障性住房使用情況進行檢查，及時發現并糾正各種違規使用行為；對住房保障對象進行定期復審和不定期抽查，根據保障對象經濟狀況變化情況，調整實施住房保障。同時健全檔案管理，并加強機構隊伍建設。

5.豐富住房救助方式。拆遷住房救助僅有貨幣補貼和直接提供住房二種形式是不夠的，應堅持針對困難群體不同情況施以不同救助、特殊情況特別對待原則，實施針對住房困難群體、低收入群體、拆遷困難戶、棚戶區居民和農民工不同對象的分類救助方法，形成覆蓋人群廣、補助水平適度、政策體系配套的住房救助格局。如針對低收入群體提供購買經濟適用住房貨幣補貼，依照補貼標準直接將補貼發放到低收入人群手中。針對拆遷特困戶，建立拆遷補償最低保障線體系，拆遷最低補償標準根據經濟發展情況不斷提高，實行動態補償。對持有低保的被拆遷人、或持有低保且是殘疾人的被拆遷戶應提高補償標準，做到應保盡保。 針對農民工居住條件差的現狀，開展農民工公寓建設試點工程，改善農民工得住房條件。實施廉租房制度、加快低價位住房建設。符合發放廉租住房補貼條件的被拆遷人可以申請一次性領取五年的廉租補貼，用于沖抵購房款。給予政策性的購房補貼：被拆遷人與拆遷人簽訂了補償安置協議，用所得補償款購買商品房、二手房的，享受購房總價款0.5%~1%的政府補貼。引入銀行按揭，解決購房一次性支付困難。對困難戶減免采暖費，提高臨時安置費和搬家費。

6.提高救助標準、擴大救助范圍。“十二五”期間，中國各級政府的財政能力將會明顯增加，各類財政支持比例日益優化，改革發展成果惠及全體人民的發展理念日益牢固，為提高住房救助標準，擴大救助范圍奠定了條件和基礎。各級政府應根據不同地區實際，在基本解決低收入家庭住房困難的基礎上，將拆遷救助標準適度上移，使救助范圍逐步擴大。不僅要為拆遷中低收入困難家庭提供住房救助，也要將拆遷中一部分中低收入家庭、新職工、引進人才和進城務工人員納入住房救助范圍。結合戶籍制度改革，積極進行拆遷住房保障制度創新，將保障范圍向“夾心層”、非戶籍人群適度擴大。

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[責任編輯 吳明宇]