緩解地方政府融資困境的對策思考

摘 要：當(dāng)前，造成地方政府融資平臺公司融資工作困難的原因主要有平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏資本金，現(xiàn)金流不足，融資渠道顯單一，負(fù)債壓力風(fēng)險大，政府資源較為分散，平臺公司融資能力不足等。為促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展，應(yīng)采取積極應(yīng)對措施，包括做好項目工作，嘗試多渠道融資，全面啟動民間資本，發(fā)揮金融對投融資的重要作用，建立穩(wěn)定可靠的償債機制等以緩解融資困境。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資；對策

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0022-02

地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。全國現(xiàn)有地方政府投融資平臺3 800多家。據(jù)審計署審計，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，總的來說，中國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。2010以來，國家“銀根”一再緊縮，貨幣政策“實際從緊”，銀行加強信貸管理，各金融機構(gòu)對平臺公司“惜貸”，政府性投資項目貸款大幅收縮，融資形勢嚴(yán)峻。今年以來國家已3次經(jīng)加息，6次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，凍結(jié)銀行大量資金，企業(yè)融資難度加大、成本更高。政府平臺公司貸款經(jīng)清理規(guī)范逐步“摘帽”轉(zhuǎn)為一般公司類貸款。企業(yè)債券、信托計劃也受到政策影響相繼暫緩、叫停，各地政府性投資項目融資出現(xiàn)較大萎縮。

一、地方政府投融資困境原因分析

各地對政府投融資管理體制改革進行了積極的探索，取得了一定的成效，但在實踐中逐步暴露出的一些弊端，嚴(yán)重制約著各地投融資工作的發(fā)展和創(chuàng)新，影響了經(jīng)濟增長的后勁。

1.平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善。雖然投融資公司為各地國資委授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的獨立公司，并具有獨立的法人資格，但實際上，由于是政府出資的國有控股公司，企業(yè)不可避免地要承擔(dān)過多的政府“任務(wù)”，《公司法》賦予公司法人的自主經(jīng)營權(quán)難以真正落實。公司實行收支兩線的財政預(yù)算管理，每年形成的產(chǎn)權(quán)收益全部上繳市財政，投資則向政府提出申請，需納入政府財政預(yù)算體系，決策程序復(fù)雜且時間較長。公司不是真正意義的公司法人實體，難以按市場化運作管理運行。

2.缺乏資本金，現(xiàn)金流不足。目前各平臺公司所建成的項目大多為非經(jīng)營性公益項目，項目本身沒有收益，而由于各地財政資金安排基本上用于償還貸款利息，對項目的配套資金安排有限，以及各平臺公司自身現(xiàn)金流建設(shè)跟不上中長期貸款評審要求等因素，均存在內(nèi)配資金不足的問題。平臺公司多數(shù)資產(chǎn)為公益性資產(chǎn)，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)較少，使得公司本身“造血”功能薄弱甚至沒有，經(jīng)營效益與資產(chǎn)總量不相吻合，直接影響到公司的直接融資。

3.融資渠道仍顯單一。中國各平臺公司融資渠道仍比較單一，主要依靠銀行貸款，2009年及以前的銀行貸款占融資總額大多在90%以上，其他方式融資較少，多渠道、多層次、多方位、寬領(lǐng)域的融資渠道仍未形成。隨著銀行信貸環(huán)境的改變，地方政府擔(dān)保貸款已與現(xiàn)時政策相悖，融資難度加大。

4.負(fù)債壓力風(fēng)險大。全國大部分投融資公司的資產(chǎn)狀況、贏利能力不太好，負(fù)債率也比較高，大多在60%以上。政府財政投入有限、經(jīng)營收益微不足道、建設(shè)投入持續(xù)加碼，銀行貸款不斷加重，利息支付壓力大。受這些因素的影響，平臺公司資金流轉(zhuǎn)經(jīng)常處于“借新債還舊債”的模式，償債能力也受到影響，隨之而來的是負(fù)債壓力越來越大，財務(wù)風(fēng)險越來越大，還貸風(fēng)險越來越大。

5.政府資源較為分散，平臺公司融資能力不足。由于資源整合的實質(zhì)性操作較為復(fù)雜，各投融資平臺搭建的時間尚短，一些地方多平臺融資格局也面臨政府資源和現(xiàn)金流、人才隊伍分散和融資能力不足等問題。

二、緩解融資困境的對策

一個地區(qū)要搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只有實行多元化融資，才能實施大投資方略，強化大項目支撐，以長足的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐長遠(yuǎn)的經(jīng)濟社會發(fā)展。現(xiàn)在，只有采取積極措施，竭力緩解投融資困難，盡力保障政府性投資項目貸款，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

1.做好項目工作。項目是經(jīng)濟工作的“生命線”，是投融資工作的載體。一是做好項目包裝。要做細(xì)做實項目前期工作，牢固樹立“讓項目等資金，不讓資金等項目”的理念，根據(jù)國家重點支持政策，重視項目策劃包裝，充實完善項目庫，提高項目成熟度。當(dāng)前要重點做好保障性住房、水利、職業(yè)教育等項目工作。同時，投融資平臺公司應(yīng)轉(zhuǎn)換經(jīng)營方式，作有現(xiàn)金流的經(jīng)營實體，適應(yīng)融資要求。二是做好分類籌資。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目不同屬性采取不同籌資形式。經(jīng)營性項目（收費路橋等）走市場配置資源的路子；準(zhǔn)經(jīng)營性項目（公交、污水處理廠等）則主要采取間接融資和直接融資兩種形式，可輔之于政府貼息等優(yōu)惠政策；非經(jīng)營性項目可由投融資平臺通過其占有的資源在資本市場籌措資金彌補財政性資金投入不足。三是做好項目“打包”。目前銀行對于無還款來源公益類城市基礎(chǔ)設(shè)施不予放款，平臺公司可以考慮將該類項目打包進經(jīng)營性項目，進行整體融資。

2.嘗試多渠道融資。目前，面對基礎(chǔ)設(shè)施類貸款大幅萎縮，只有多渠道、多領(lǐng)域籌措建設(shè)資金。一是做大直接融資規(guī)模。加大培育企業(yè)上市力度，提高股權(quán)融資的能力和規(guī)模；探索資產(chǎn)證券化途徑，靈活運用企業(yè)債券、中期票據(jù)、融資租賃、信托計劃、基金等融資手段；嘗試非貿(mào)易方式取得商業(yè)匯票，實現(xiàn)短期融資；發(fā)揮保險業(yè)的融資功能，引進保險資金參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資。如可嘗試 “回租”式金融租賃合作融資、與優(yōu)勢企業(yè)合作發(fā)行中期票據(jù)、與創(chuàng)投基金合作等。二是積極爭取間接融資。銀行資金會繼續(xù)支持有收益、有還款來源的項目，平臺公司應(yīng)據(jù)此進行包裝項目；利用有限的資金（如企業(yè)債券、地方債券資金）進行放大，作為多個項目的配套資本金。爭取國家政策性銀行、國際多邊金融組織和外國政府，給予貸款和項目資金支持。三是做好到期資金的續(xù)用工作。引導(dǎo)BT、信托到期資金轉(zhuǎn)化為招商引資資金參與城市建設(shè)。延長資金使用時間，增大資金效用。四是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易平臺。加快產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，構(gòu)建集產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、生產(chǎn)要素交易于一體的交易市場，引進綜合實力強的戰(zhàn)略投資者作為合作伙伴，加快產(chǎn)權(quán)換取資金的速度。

3.全面啟動民間資本。策劃時考慮把一塊穩(wěn)定的收益讓渡給民營企業(yè)，開展特許經(jīng)營融資，發(fā)揮財政貼息、投資補助導(dǎo)向作用，引導(dǎo)社會資金流向重點建設(shè)項目，把城市建設(shè)納入市場化的軌道。一是最大限度地開放投資市場。對經(jīng)營性的城市建設(shè)項目，可采取BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—運營）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式投資。二是降低民間投資準(zhǔn)入門檻。積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共產(chǎn)品的合理價格、稅收機制，在政府的宏觀調(diào)控下，引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.發(fā)揮金融對投融資的重要作用。優(yōu)化金融環(huán)境，實施“引進金融機構(gòu)”戰(zhàn)略。一是引進金融機構(gòu)。充分發(fā)揮金融機構(gòu)對投融資工作的支撐作用，爭取更多的項目資金投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。二是做大金融總量。堅持引進銀行、證券、信托、期貨、保險等各類金融機構(gòu)設(shè)立分支機構(gòu)，完善擔(dān)保體系，擴大擔(dān)保規(guī)模，發(fā)揮其在融資中的乘數(shù)效應(yīng)，同時加大金融生態(tài)建設(shè)，營造優(yōu)良的金融環(huán)境。三是開發(fā)推廣新型金融工具。支持銀行機構(gòu)開發(fā)和推廣商業(yè)票據(jù)、可變利率的可轉(zhuǎn)讓存單、應(yīng)收賬款證券化、短期國債、信用證等金融工具；支持銀行機構(gòu)組織跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的銀團貸款。

5.建立穩(wěn)定可靠的償債機制。相對集中城建稅、土地出讓收入、城建專項收費和一定比例的財政撥款，一部分作為城建發(fā)展基金，用作非經(jīng)營性城建設(shè)施的養(yǎng)護經(jīng)費，另一部分用作城建非經(jīng)營性項目的貸款和債務(wù)的還本付息專項資金，以及準(zhǔn)經(jīng)營性項目的貸款、債券貼息專項資金。通過財政對城建發(fā)展專項資金列收列支，定期劃撥國有資產(chǎn)投融資平臺，委托其進行運作，使國有資產(chǎn)投融資平臺獲得穩(wěn)定的資金流入量。而對于經(jīng)營性城建項目，在加大收費與價格市場化改革的基礎(chǔ)上，其建設(shè)和運營資金應(yīng)通過市場化運作來解決。

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[責(zé)任編輯 吳高君]