政府績效審計實施瓶頸探討

摘 要：政府績效審計是檢查一個國有部門或企業(yè)組織的經(jīng)濟活動，對其治理和運用其資源的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行評價，以明確經(jīng)濟責任、提高經(jīng)濟效益的一種經(jīng)濟監(jiān)督活動。它作為一種獨立的審計類型，通過對財政資金使用情況的微觀審計和深入分析，揭露影響財政資金使用效益的突出問題，對規(guī)范政府行政行為、減少財政資金損失、提高資金使用效益均具有重要意義。政府績效審計在中國處于起步階段，在實施中存在一系列的瓶頸，它們嚴重阻礙了中國政府績效審計的發(fā)展。針對以上瓶頸進行分析，通過一些方法來突破這些瓶頸。

關(guān)鍵詞：績效審計；政府績效審計；瓶頸；績效責任

中圖分類號：F239 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0074-02

審計署在制定20082012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中強調(diào)在注重真實性、合法性審計的同時，全面推進政府績效審計。然而時至今日，大多數(shù)審計機關(guān)的審計工作與《規(guī)劃》中有關(guān)政府績效審計的要求相去甚遠。要改變目前中國政府績效審計的現(xiàn)狀、實現(xiàn)《規(guī)劃》中確定的發(fā)展目標，我們需要強化理論研究，特別是需要以新的理論視角來探索中國政府績效審計發(fā)展過程中的根本性問題，包括法制層面、技術(shù)層面制約政府績效審計的瓶頸因素。

一、政府績效審計的實施瓶頸

審計署在《規(guī)劃》中明確提出把政府績效審計作為未來幾年的三大任務(wù)之一，但是中國的政府績效審計在實踐中與世界上發(fā)達國家相比還有很大的差距，其業(yè)務(wù)發(fā)展仍顯緩慢。具體來說，主要有以下幾個方面因素。

1.政府績效審計的基礎(chǔ)信息薄弱。任何績效評價都離不開基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料的支持，否則一切評價都將失去意義。政府績效審計必須建立在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是真實、合法的基礎(chǔ)上。否則就會使政府績效審計的質(zhì)量大幅下降，評價結(jié)果的正確性、可靠性令人置疑，政府績效審計評價也就失去意義。當前，由于中國社會誠信制度未完全建立，會計信息資料的失真行為相當普遍，政府績效審計賴以評價的基礎(chǔ)可靠性不夠，這就給開展政府績效審計帶來很大的困難和風險。

2.缺乏績效責任追究機制。在現(xiàn)行審計體制下，目前政府績效審計面臨的主要問題之一就是對審計出的問題沒有明確的責任追究機制。政府績效審計完善了財政資金的監(jiān)管鏈條，但是如何追究當事人的責任、怎樣追回損失的國有資產(chǎn)等都沒有相應(yīng)規(guī)定。而且現(xiàn)實的審計工作絕大部分屬于“事后審計”，審計機關(guān)最終得到的很可能只是一堆看似“證據(jù)確鑿”卻“無用”的數(shù)據(jù)。政府首長一般最看重的是其在任職期內(nèi)的發(fā)展業(yè)績，個別領(lǐng)導(dǎo)急功近利，只準宣揚成績不準揭露缺點。

3.政府績效審計評價體系不完善。評價標準是關(guān)乎政府績效審計能否深入有效進行的最直接因素，是完整意義上的政府績效審計必不可少的技術(shù)要件。然而，較之于財務(wù)審計而言，評價標準難以確定一直是制約政府績效審計有效開展的技術(shù)因素。而中國的政府績效審計評價指標存在很大的局限性，即只有財務(wù)指標，沒有非財務(wù)指標；只有歷史指標，沒有未來價值指標；定量指標多，定性指標少；綜合性指標多，單項指標少，缺乏“預(yù)警”指標。由于政府部門的活動范圍主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等許多方面，而且提供的服務(wù)一般是無形的、非贏利性的，這就給成本與效益的估算帶來相當大的難度，也給政府績效審計的評估造成直接的困難。

4.政府績效審計方法難確定。審計方法是指為實現(xiàn)審計目標，收集和分析審計證據(jù)而實施的審計程序，審計程序是非常關(guān)鍵的，它決定了審計師能否實現(xiàn)既定的審計目標。政府績效審計需要審計人員樹立創(chuàng)新意識，靈活開展工作，在政府績效審計中，審計師的職業(yè)判斷是非常重要的。政府績效審計需要因不同項目而采用不同的審計方法。但無論采用哪種政府績效審計方法，都難以完全規(guī)避審計風險。由于政府績效審計沒有統(tǒng)一的模式和依據(jù)可循，它要求承擔每項政府績效審計任務(wù)的審計人員必須更多地憑借知識、經(jīng)驗進行職業(yè)判斷，這無疑又增大了審計風險。

5.審計人員素質(zhì)難勝任政府績效審計要求。審計人員的素質(zhì)和水平直接影響著政府績效審計質(zhì)量的高低。就中國目前審計隊伍現(xiàn)狀來看，符合政府績效審計要求的復(fù)合型人才并不多，審計隊伍人員相對老化，知識結(jié)構(gòu)單一，技能素養(yǎng)差距大，精通財務(wù)會計知識的人員占了大多數(shù)，而掌握管理學、社會學、技術(shù)經(jīng)濟、計算機、法律、心理學、工程學等方面知識的非財經(jīng)類專業(yè)人員則嚴重缺乏。這種人員配置狀況已成為制約政府績效審計發(fā)展的關(guān)鍵因素，將不利于對績效進行全面、客觀、公正的分析評價。

二、突破政府績效審計實施瓶頸

1.構(gòu)建政府績效評價體系。科學的評價指標體系對開展政府績效審計至關(guān)重要。在評價指標體系的構(gòu)建中，一是應(yīng)遵循全面性原則。指標的設(shè)計既要反映審計對象財務(wù)成果和經(jīng)營狀況，又要反映其管理水平和經(jīng)營能力。二是應(yīng)遵循科學既要有動態(tài)指標，又要有靜態(tài)指標；既要有定性指標，又要有定量指標。三是應(yīng)遵循可操作性原則。評價指標的設(shè)置應(yīng)該簡略、清晰，便于操作和考核。李莉教授認為，一套完整的評價績效的指標體系應(yīng)包括：評價資源占用的標準、評價資源利用的標準、評價管理活動的標準、評價社會效益和生態(tài)效益的標準。

2.合理確定政府績效審計的目標。在中國現(xiàn)階段，開展政府政府績效審計的目的主要是對公共資源使用和管理的有效性進行檢查和評價。審計人員需要對被審計單位的活動、項目以及單位的成果和影響獲得充分的實質(zhì)性的證據(jù)。政府績效審計由于方法的靈活性和審計對象的復(fù)雜性，同時又缺少可供遵循的準則和程序，使得政府績效審計證據(jù)的收集渠道多種多樣，因此政府績效審計中，審計人員一般都采取提高樣本的代表性和增大調(diào)查的樣本量的方法，以增加對總體推斷的準確性。因此合理的確定政府績效審計活動中的每次績效審計目標對于審計方法的選擇及對審計對象的客觀評價都起到尤為重要的作用。

3.靈活選擇政府績效審計方法。由于評價對象的不同，審計職業(yè)界不能為政府績效審計提供一個統(tǒng)一的方法和技術(shù)指南。審計人員在政府績效審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應(yīng)的技術(shù)和方法進行審計。例如高速公路系統(tǒng)可以用實地檢查的辦法，確定高速路的狀態(tài)和維護系統(tǒng)是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部門，卻很少能運用精確的衡量手段，審計人員必須更多地采用政治的、經(jīng)濟的、社會學的觀點和方法來衡量。政府績效審計方法和技術(shù)的不統(tǒng)一，給審計人員提供了自由選擇的余地，也使審計的風險加大，給審計證據(jù)提出了更高的要求。

4.完善政府績效審計法律法規(guī)。市場經(jīng)濟必然要求政府績效審計法制化、規(guī)范化，只有通過法律、法規(guī)的形式把政府績效審計確定下來，才能使政府績效審計工作的開展有法可依。因此，中國應(yīng)建立符合中國國情的政府績效審計法規(guī)體系，以規(guī)范審計主體行為和審計信息傳導(dǎo)機制，實現(xiàn)政府政府績效審計工作的規(guī)范化、制度化和法制化。

一是需要修改《審計法》及其實施條例，明確和強化政府績效審計監(jiān)督的法律地位，維護政府政府績效審計的法定性和權(quán)威性，規(guī)定政府績效審計的種類，增強審計機關(guān)政府績效審計監(jiān)督權(quán)的效率和效果。二是在《審計法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定政府績效審計的一般準則、現(xiàn)場作業(yè)準則、報告準則等，確定政府政府績效審計的審計目標、審計范圍、審計程序、對審計人員的職業(yè)要求等，規(guī)范和指導(dǎo)政府政府績效審計工作的開展，降低審計風險。三是借鑒世界審計組織政府績效審計指南、世界上發(fā)達國家政府績效審計的經(jīng)驗等，結(jié)合中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，盡快制定出中國自己的政府績效審計指南。在一些重點項目的基礎(chǔ)上，及時做好經(jīng)驗總結(jié)，使不同政府部門、不同行業(yè)的政府績效審計規(guī)律能得以發(fā)現(xiàn)，并能夠分門別類地提出適用的準則、指標體系和操作指南。在此基礎(chǔ)之上，由審計署同各政府機關(guān)、各行業(yè)主管部門會商，將不同政府部門和行業(yè)的政府績效審計準則、指標體系和操作指南修訂成型，并提交國務(wù)院批準，以部門規(guī)章的形式發(fā)布。這既是我們從事政府績效審計可行的工作思路，也是政府績效審計理論研究應(yīng)遵循的路徑。以此來完善中國政府績效審計的規(guī)范體系，為國家政府績效審計提供依據(jù)。

5.提高審計人員素質(zhì)和專業(yè)水平。要更好地開展政府政府績效審計必須在審計內(nèi)部培養(yǎng)和造就一批符合政府績效審計要求的政府績效審計人才。首先，要創(chuàng)造一個能夠刺激并推動質(zhì)量改進的環(huán)境，使審計人員有機會發(fā)展技術(shù)和出具高質(zhì)量的成果。一是逐步調(diào)整、改善審計隊伍的結(jié)構(gòu)，以各種形式引進除審計、會計以外的經(jīng)濟、法律、管理和工程技術(shù)、信息技術(shù)方面的其他相關(guān)專業(yè)人員進入審計機關(guān)，建立一支以復(fù)合創(chuàng)新型人才為主的審計隊伍。二是強化業(yè)務(wù)培訓，有針對性、分層次地提高現(xiàn)有審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是加強計算機技術(shù)的培訓。計算機應(yīng)用技術(shù)的掌握和對政府行政管理、財政管理、電腦軟件開發(fā)狀況的了解，是政府政府績效審計人員所應(yīng)擁有的基本技術(shù)能力。其次，審計機關(guān)要編制關(guān)于開展政府績效審計必須的手冊和書面指南、指導(dǎo)；了解審計隊伍已有的技能和經(jīng)驗現(xiàn)狀，合理使用現(xiàn)有審計資源，以便在履行應(yīng)有責任的基礎(chǔ)上實現(xiàn)目標；經(jīng)常檢查審計內(nèi)部準則的效率和效果，以保證審計隊伍的先進性。

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