制度體制建設與反腐倡廉生存環境解析

摘 要：經濟全球化的相關制度、政治體制和市場經濟體制等都是反腐倡廉制度生存環境涉及的要素。腐敗是公職人員利用掌握的公共權力和公共資源謀取私利的行為。人們在和諧的社會生活中生存，迫切需要一套完整的黨政領導體制、司法管理體制、干部人事制度、黨內民主制度和行政管理體制等來治理和協調各種社會關系。腐敗現象是造成人們不和諧關系的主要因素，要靠制度和體制的實效性和強力手段來懲治。

關鍵詞：制度建設；反腐倡廉；生存環境

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0225-02

腐敗是中國特色社會主義建設過程中的障礙更是當今中國社會肌體上的毒瘤，它影響著中國的精神文明和政治文明建設，并嚴重威脅著人們對中共黨和政府的誠信度，影響著整個社會的發展進程。黨的十七大報告和十七屆中央紀委六次全會強調必須加強反腐敗的制度建設，從源頭和根本上防治腐敗的產生與蔓延，充分發揮制度在防治腐敗中的治本作用。

一、法律規范和制度是預防腐敗的工具

制度是個人和組織在社會政治、經濟和思想文化生活中所遵循的行為規則和習慣的總和。它是“關于人們（個人及組織）行為的規則，是關于人們的權力、義務和禁忌的規定”。法律是國家制定或認可的，由國家強制力保證實施的，以規定當事人權利和義務為內容的具有普遍約束力的社會規范。

憲法和法律中規定了人們在政治和社會生活中的有關內容，國家在經濟運行中的有關政策。制度執行時帶有各種懲罰性措施，規定人們在社會生活中約定俗成的倫理規范、核心價值信念、道德觀念、意識形態等，對人們的行為產生規范性影響，在人們具體的工作中適時體現。法律靠國家強制力保證實施。制度在具體執行中有兩種情況：一種是正式制度的采用。即用來規范人們行為而專門設立的一系列政策、法律制度，它是一種外在的約束，具有強制性，規定人們可為、不可為的相關條例；一種是非正式制度，它包括價值觀念、倫理道德、風俗習慣、意識形態等諸多因素，它們同樣起著規范人們行為的作用。

從結構看，法律的強制力特色鮮明，震懾力強，制度相對偏弱。我們在分析某些黨員干部在來自賄賂、好處等糖衣炮彈的誘惑下衰退敗陣，犯罪的原因是他們不把制度當回事，沖破制度界限，打開了觸犯法律之門。

二、直面黨員領導干部思想蛻變狀況

1.視“三重一大”為兒戲的領導干部。號稱“清水衙門”的武漢大學，因常務副校長陳昭方、常務副書記龍小樂因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕案件 [1]，讓大學這塊遠離腐敗的“凈土”被玷污。此案與高校位居高層領導人嚴重違反“三重一大”和民主集中制原則，不執行黨風廉政制度，權力濫用，不受制度約束，重大建設項目、工程承包發包不進行公開招標由個人拍板決定、撈取“好處費”有很大關系。

2.高額的招生錄取費。北京航空航天大學招生索賄案 [2]中，北航教授、副教授，北航天宏電子科學技術有限公司經理龐宏冰、高峰、劉天平等人要挾被錄取的學生家長出10萬元方可拿到錄取通知書，收取考生額外費用幾十萬元的案件浮出水面后，震驚社會各界。

3.教材購銷中撈好處。2004年，四川省10所高校、兩所中專學校發生51起教材購銷案件，共42人（含書商行賄案9件9人），涉案總金額1 000萬元。

三、腐敗案原因分析

縱觀以上腐敗淵源，無一不是公職人員利用掌握的公共權力和公共資源謀取私利的行為。我們透過每個人違紀違法的軌跡，不難發現以下共性的原因即制度生存環境存在的漏洞。

1.公共權力過于集中，缺乏監管。高校行政化趨向過大，高校領導人集官、學、商于一身，特別是“一把手”，權力、權利、責任關系倒置，權力不為責任負責。目前在領導干部腐敗案件中，黨、政“一把手”的案件約占總數的1/3。從一些典型案例看，都是高校領導人嚴重違反各項制度造成的。“黨的活動業余化、政工干部兼職化”，重要支出“一支筆”審批、重大問題個人說了算，“一把手”的權威“一手遮天”，黨委的核心作用被弱化，民主集中制成為擺設。

2.公共權力監督體制“罰不上大夫”。 中國執掌和行使公共權力的主體主要有五個：共產黨、人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院。政府及司法機關直接對同級黨委負責，對黨組織及其主要負責人的監督主要體現為黨內監督。群眾對公共權力行使過程的監督無法行使，沒人對貪腐底細知根知底，沒有事實難以檢舉，貪腐泛濫，卻“罰不上大夫”。

3.各項管理制度難以執行。制度是各項事業管理的基礎和核心。用人腐敗是最大的腐敗，是腐敗的“輪回”的根源。各腐敗案例中最多的是窩案。權力過分集中、把管理制度當“擺設”，缺乏實際有效的監督機制是產生窩案的原因。各高校實行黨委領導下的校長負責制，但領導們在自己的勢力范圍內，絕對擁有話語權和決定權。高官們通過嚴重違反“三重一大”制度、干部人事制度進行“賣官”；通過違反工程招標和采購管理制度，讓沒有資質的承包商中標，采購高價產品，從中撈取好處費；通過違反財務管理制度，設“賬外賬”、“小金庫”，所得資金成為各級領導的私有“錢柜”。

4.紀檢監察機構被閑置。出現腐敗案的這些高校，內部管理制度成冊，按上級規定什么制度都有，但監督卻處于真空地帶。一些高校內設紀檢監察機構不僅無法發揮對同級班子成員的監督作用，就連檢查處理日常工作中發現的一些違規問題也被限制，還有紀委書記分工負責檢查環境衛生的現象。當一個領導干部既不能自律，又拒絕接受監督甚至打壓監督者時，其手中的權力必然是恣意濫用，最終走向腐敗。

5.司法腐敗的滋生。司法腐敗的根本原因是司法制度和機制方面的漏洞造成的。審判機關和檢察機關的個別人員利用法律審判權和法律監督權謀取部門或個人利益的腐敗行為表現出司法腐敗的特性——“貪贓枉法”。首先，法律的內容過于宏觀，具體條款細則不明，導致法律適用的變通性增強，法官的自由裁量權伸縮性大；其次，司法隸屬關系地方化傾向，使地方黨政機關及其領導人對司法活動的干預權，增加了司法腐敗的機會，地方保護主義為形成腐敗鋪墊了溫床；最后，司法管理體制行政化趨勢增加了審判與法律監督過程中的行政命令成分，干擾了司法公正程度，降低了依法司法的工作原則。

四、加強反腐倡廉制度建設，構筑思想蛻變防線

從目前國內反腐倡廉形勢看，建立和制定新的反腐倡廉制度是反腐倡廉制度建設的組成部分，但已經不是制度建設的重點。中國已經建立起反腐倡廉制度體系的基本框架是牢固的。今后一個時期，在深入探究腐敗根源、腐敗表現的新形式、新特征的基礎上，應重點做好堵塞制度漏洞，加強對黨員干部廉潔從政、廉潔用權，按制度辦事的具體操作性工作。

1.提高反腐倡廉制度執行力度。高校在反腐敗的具體制度建設方面操作時無人監管的空間很大，漏洞較多，規范反腐倡廉基礎工作和基本組織結構、基本工作原則的監管的程序不到位，有時因反腐倡廉階段性任務的改變而改變。所以，要認真貫徹落實《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《關于建立健全教育制度監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》、《關于加強反腐倡廉建設的意見》和“清風校園”建設意見等，要強化監督，著眼防范，推進黨風廉政建設制度的執行力度。

2.加強黨風廉政教育，增強拒腐防變能力。認真開展廉潔勤政先進事跡示范教育、典型案例警示教育和預防職務犯罪教育等活動。利用黨委中心組學習、支部黨員大會學習、黨課和舉辦領導干部培訓班學習，組織黨員干部觀看《毀滅之路——胡長清犯罪紀實》、《背叛與懺悔》等典型案例、剖析材料、警示教育片和專題講座等，教育引導廣大黨員和各級領導干部深刻領會和準確把握黨風廉政建設各項制度和規定的精神實質，切實增強黨員干部接受監督的意識和紀律觀念，主動接受黨組織和黨員的監督，做到遵守黨的紀律不動搖，執行黨風廉政制度不走樣。

3.完善黨內監督制度。中國巡視制度、輿論監督制度、詢問與質詢制度、罷免或要求撤換及處理制度等比較全面，但落實制度的深度卻欠缺，特別是在黨務公開制度、政務公開制度，工程建設中的暗箱操作防御制度以及防止民主集中制蛻變為“一把手”集中制等制度建設方面，需要增加強制性的具體操作和監督辦法。

4.完善落實制度，規范權力運行。要繼續堅持和完善重大事項報告、嚴格執行廉潔從政的各項規定和《“三重一大”制度實施辦法》、干部任前廉政談話、誡勉談話、民主生活會等制度以及年終領導班子成員作述職述廉報告等黨紀黨規和法律、法規及內部規章制度。做到黨風廉政建設與行政工作同布置、同檢查、同考核。紀檢監察部門要充分發揮在監督工作中的組織協調作用，要按照著眼防范、主動監督、關口前移的原則，建立完善與人事、組織、法律、財務、審計等職能部門與人員有機結合的長效監督機制，及時有效地防止和糾正黨風廉政建設中存在的問題。做到管理者特別是領導層管理者的權力行使到那里，有效監督就延伸到那里，通過完善職代會、民主評議、黨政領導與干部群眾聯系的“直通車”等形式，切實保障群眾對重大事項的知情權、參與權和監督權，拓寬監督渠道，延長監督觸角。

5.做好反腐倡廉專項法律建設工作。反腐倡廉建設取得實效需要以法律作為支撐和保障，以此增強反腐倡廉建設的權威性和威懾力。目前，中國針對腐敗方面的專項法律法規缺乏，沒有專門的反腐敗法，針對違紀違法行為的黨紀政紀處分制度不配套，多以黨法黨規或黨和政府文件出現形式較多。雖然公務員法、刑法、刑事訴訟法、行政監察法等法律在預防和懲治腐敗中發揮了不可忽視的作用，但與腐敗出現的新形式、新特點相比，還有許多需要修改完善之處。黨紀政紀處分過程中的責任認定制度、違紀違法的證據制度、違紀違法的懲戒程序制度以及受處分人的申訴制度等還需建立和完善。

參考文獻：

[1] 中國經濟網綜合，2009-10-18.

[2] 自治區紀委，監察廳，教育工委，教育廳.寧夏教育系統廉政教育讀本[Z]，2010-07.[責任編輯 王曉燕]