淺論中國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)

摘 要：保護(hù)環(huán)境和合理利用自然資源，是實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和關(guān)鍵。隨著中國(guó)現(xiàn)代科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它在給人們帶來(lái)豐富的物質(zhì)文化生活的同時(shí)，也帶來(lái)了許多環(huán)境問(wèn)題。就中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的成因進(jìn)行初步探討，并提出一些合理化的建議，以期不斷完善中國(guó)的環(huán)保法，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；環(huán)境問(wèn)題；環(huán)境法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）33-0085-03

環(huán)境是相對(duì)于某一中心事物而言的。與某一中心事物相關(guān)的周?chē)挛锓Q(chēng)為這一中心事物的環(huán)境。相對(duì)于人類(lèi)而言，環(huán)境是指“影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物等”。它既包括生活環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問(wèn)題可分為兩類(lèi)，地震、火山、泥石流等自然災(zāi)害是第一類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，而“由于人類(lèi)活動(dòng)作用于人們周?chē)沫h(huán)境所引起的環(huán)境質(zhì)量變化以及這種變化反過(guò)來(lái)對(duì)人類(lèi)的生產(chǎn)、生活和健康所產(chǎn)生的有害影響的現(xiàn)象”是第二類(lèi)問(wèn)題，本文中所要闡述的是第二類(lèi)環(huán)境問(wèn)題。

一、環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及原因分析

（一）環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生

環(huán)境問(wèn)題自古有之，它是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生發(fā)展的，依據(jù)歷史時(shí)期的不同，我們可以把環(huán)境問(wèn)題分為兩種，一種是傳統(tǒng)意義的環(huán)境問(wèn)題，主要是指工業(yè)革命以前人們對(duì)自然資源的不合理開(kāi)發(fā)、利用所導(dǎo)致的環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)。另一種就是現(xiàn)代意義上的環(huán)境問(wèn)題，它是指工業(yè)革命之后，隨著工農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，也引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農(nóng)藥污染等更為嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。

（二）中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及原因分析

1.中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀。當(dāng)前環(huán)境的污染和破壞已發(fā)展到威脅人類(lèi)生存和發(fā)展的世界性的重大社會(huì)問(wèn)題，人類(lèi)面臨的環(huán)境問(wèn)題主要有三類(lèi)：一是全球性的大氣污染，如“溫室效應(yīng)”、臭氧層的破壞和酸雨；二是大面積的生態(tài)破壞，如大面積的森林被毀、草場(chǎng)退化；三是突發(fā)性的嚴(yán)重污染事件，如2010年5月美國(guó)墨西哥灣漏油、2011年3月日本福島第一核電站因地震導(dǎo)致核泄漏等。

針對(duì)中國(guó)而言，生態(tài)環(huán)境日益呈現(xiàn)出惡化趨勢(shì)：大氣污染居高不下，水資源持續(xù)短缺，水土流失加劇，水質(zhì)污染明顯加重，土地退化和耕地占用嚴(yán)重，森林減少，草原退化、沙化面積不斷加大，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率加快，污染事件不斷增多……突出的現(xiàn)象是：全國(guó)城市居民正呼吸著懸浮微粒濃度日均值比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)高出10倍的污濁空氣；全國(guó)酸雨覆蓋面積已占國(guó)土面積的29%，僅此一項(xiàng)每年造成的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)140億元；全國(guó)七大水系近一半的監(jiān)測(cè)河段污染嚴(yán)重，86%的城市河段水質(zhì)超標(biāo)；全國(guó)有2/3的城市居民生活在超標(biāo)的噪聲環(huán)境中，工業(yè)固體廢物和生活垃圾已累積70億噸，水土流失面積已達(dá)150萬(wàn)平方公里，受污染耕地達(dá)1.5億畝以上。另外，1998年6月中旬中國(guó)發(fā)生的特大水災(zāi)以及2008年1月下旬在中國(guó)中南部地區(qū)發(fā)生的特大暴風(fēng)雪，都給國(guó)家和人民群眾造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這都與環(huán)境遭到破壞有很大的關(guān)系。

2.中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的原因分析。（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的環(huán)境問(wèn)題惡化。經(jīng)濟(jì)體制的改革，大大解放了生產(chǎn)力。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，有的地方對(duì)資源開(kāi)發(fā)無(wú)計(jì)劃、無(wú)節(jié)制、亂采濫伐、破壞嚴(yán)重；有的地方背后甚至喊出“寧肯毒死，不能窮死”的荒唐口號(hào)，上馬一些高能耗、重污染的項(xiàng)目；有的工程項(xiàng)目因種種原因，導(dǎo)致人為拆毀、垮塌、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成很大的破壞；還有的為了所謂的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，大搞“面子工程”、“亮化工程”等等，這都對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了一定的污染和破壞。（2）環(huán)境影響評(píng)價(jià)質(zhì)量亟待提高。有些環(huán)評(píng)單位不堅(jiān)持科學(xué)評(píng)價(jià)，不敢以客觀的事實(shí)和科學(xué)的數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)，評(píng)價(jià)結(jié)論含糊不清，模棱兩可，將項(xiàng)目的環(huán)境可行性與否的結(jié)論推給審批部門(mén)，甚至極個(gè)別的環(huán)評(píng)單位弄虛作假，編造、偽造數(shù)據(jù)，或者隱瞞事實(shí)，嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的落實(shí)，使之流于形式。（3）環(huán)境問(wèn)題與人口有著密切的聯(lián)系，因中國(guó)人口眾多，由此引發(fā)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，如生活垃圾數(shù)量龐大，生活污水與日俱增，而無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)滯后；根據(jù)公安部最新資料，截至2010年11月25日，中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已達(dá)1.99億輛，由機(jī)動(dòng)車(chē)引發(fā)的污染不容忽視；另外，在用電、水、油、氣、煤、紙張、一次性木筷、廢舊農(nóng)用薄膜、包裝用塑料膜、塑料袋、一次性塑料餐具等等方面，都存在著驚人的浪費(fèi)，對(duì)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染和破壞。（4）公眾環(huán)保意識(shí)普遍較差。目前，大多數(shù)人對(duì)于中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的客觀狀況缺乏一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是政府的事，與個(gè)人關(guān)系不大；有的認(rèn)為個(gè)人應(yīng)參與環(huán)保，但因?qū)ψ约阂蟛粐?yán)，經(jīng)常不了了之；有的認(rèn)為環(huán)境污染主要是大企業(yè)、大公司造成的，個(gè)人對(duì)環(huán)境的影響非常小等等不正確的認(rèn)識(shí)。（5）突發(fā)事件引起的環(huán)境污染。“1998—2002年這五年，中國(guó)重特大環(huán)境污染事故發(fā)生了387起，2003—2007年中國(guó)發(fā)生重特大環(huán)境污染事故90多起。”這是北京大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授汪勁的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。特別是近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)也發(fā)生了很多突發(fā)性的污染事件，如2007年太湖藍(lán)藻事件、2011年6月渤海灣漏油事件、2011年8月云南曲靖鉻渣污染事件等等。（6）外資企業(yè)引起的環(huán)境污染。由于中國(guó)境內(nèi)較為寬松的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，20世紀(jì)六七十年代，一些國(guó)外污染行業(yè)將其生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移到中國(guó)，這也就是發(fā)展中國(guó)家通常會(huì)面臨到的發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境尋租的問(wèn)題。有數(shù)據(jù)顯示，日本污染產(chǎn)業(yè)在外國(guó)投資中有2/3在東南亞和拉美，歐盟在中國(guó)的投資行業(yè)中20%屬于污染密集型。

二、對(duì)中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

環(huán)境法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中涉及到社會(huì)生活的方方面面，為更好地保護(hù)中國(guó)的環(huán)境資源，讓環(huán)境不再哭泣，還人民群眾一個(gè)適宜的生存環(huán)境，在此筆者就對(duì)中國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)作以下幾點(diǎn)思考：

（一）立法觀念的轉(zhuǎn)變與立法實(shí)踐的加強(qiáng)

中國(guó)環(huán)境保護(hù)法頒布二十多年來(lái)，法律的調(diào)整范疇依然是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)不僅包括對(duì)已有污染的治理，還包括對(duì)現(xiàn)有環(huán)境的保護(hù)。各地在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)時(shí)，要逐步走出“先污染后治理”的老路，積極實(shí)現(xiàn)“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的新型環(huán)保路線(xiàn)。

地方環(huán)境立法在制定時(shí)，也必須堅(jiān)持強(qiáng)化環(huán)境管理，突出重點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境一盤(pán)棋的指導(dǎo)思想，統(tǒng)一考慮，堅(jiān)持為環(huán)境管理服務(wù)，以環(huán)境保護(hù)為環(huán)境立法的重點(diǎn)，具體說(shuō)來(lái)，有如下原則：（1）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，所謂“可持續(xù)發(fā)展”，即“滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不危及后代人滿(mǎn)足其需求的發(fā)展”。它的核心是發(fā)展，其重要標(biāo)志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。這就要求人們改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，改變?nèi)祟?lèi)對(duì)于自然的態(tài)度，在開(kāi)發(fā)和利用自然資源的同時(shí)，必須注重對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須以法律作為保障。（2）改變地方政府成績(jī)考核的GDP導(dǎo)向，把環(huán)境保護(hù)作為干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容之一，促使地方政府積極協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，及時(shí)公開(kāi)環(huán)境信息，對(duì)影響公眾環(huán)境權(quán)益的政策和立法建議、規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目，要充分聽(tīng)取專(zhuān)家及公眾意見(jiàn)，做到科學(xué)決策，使二者之間達(dá)到高度的和諧統(tǒng)一，造福一方百姓。（3）強(qiáng)化污染責(zé)任制原則，誰(shuí)污染誰(shuí)治理，地方立法應(yīng)將國(guó)家立法中污染者責(zé)任具體化、明確化。在責(zé)任承擔(dān)上，唯有讓污染企業(yè)為自己污染環(huán)境的行為付出高昂的代價(jià)，才能引起他們對(duì)環(huán)境保護(hù)的足夠重視。另外，對(duì)于那些嚴(yán)重違反環(huán)保法的規(guī)定，造成重大環(huán)境事故的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法提交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，而不能“以罰代管”，偏袒或放縱相關(guān)責(zé)任主體。（4）健全環(huán)境監(jiān)管體制，堅(jiān)持和完善環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制；建立健全“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制；國(guó)家加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，協(xié)調(diào)解決跨省域環(huán)境問(wèn)題，督促檢查突出的環(huán)境問(wèn)題；地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，組織完成污染防治和生態(tài)保護(hù)任務(wù)；法人和其他組織負(fù)責(zé)解決自身的環(huán)境問(wèn)題。

（二）建立環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度，是指根據(jù)法律的授權(quán)，一切單位或個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染或破壞環(huán)境的單位或個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，由法院追究違法者責(zé)任的訴訟制度。那么，誰(shuí)適合作為環(huán)境公益訴訟的第一順位原告呢？筆者認(rèn)為，環(huán)保部門(mén)是最適合的主體，首先是其職責(zé)所在；其次擁有其他主體無(wú)可比擬的專(zhuān)業(yè)人才、設(shè)備等環(huán)保資源，同時(shí)，也可支配財(cái)政資金而具有承擔(dān)訴訟成本的能力。另外，在沒(méi)有適當(dāng)主體或現(xiàn)有主體無(wú)法行使環(huán)境公益訴權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可作為最終的原告提起環(huán)境公益訴訟。

（三）加大法律監(jiān)督和完善執(zhí)法環(huán)境

由于中國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)，權(quán)力相對(duì)集中，行政部門(mén)自由裁量權(quán)較大，因此法律監(jiān)督尤為重要。我們知道，法律監(jiān)督則是使法治在法律狀態(tài)各個(gè)階段得到有力保證的重要法律措施，一個(gè)國(guó)家如果沒(méi)有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒(méi)有法治。嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為，對(duì)執(zhí)法人員的不作為、胡作為、瀆職的，要依照規(guī)定嚴(yán)肅處理，以期不斷完善中國(guó)的執(zhí)法環(huán)境。

（四）公民環(huán)保意識(shí)與守法觀念的加強(qiáng)

如果沒(méi)有公眾的普遍環(huán)保意識(shí)和守法觀念，再完善的環(huán)境立法也僅僅是紙面上的東西，因此要求各級(jí)政府要積極宣傳當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境狀況，提出環(huán)境保護(hù)的重要性、迫切性，倡議大家節(jié)能減排、低碳生活，積極加入到“人人參與環(huán)保，共建美好家園”的活動(dòng)中來(lái)。

（五）對(duì)環(huán)境構(gòu)成物的物權(quán)歸屬思考

森林、山嶺、草原、荒地、水資源等自然資源是構(gòu)成環(huán)境的主要方面，在中國(guó)，這些財(cái)產(chǎn)所有權(quán)都屬于國(guó)家或者集體所有。盡管法律明確規(guī)定使用人“有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)”，但使用人往往為了追求更多的經(jīng)濟(jì)利益而逃避這種義務(wù)。例如中國(guó)為了保護(hù)環(huán)境而實(shí)行的“退耕還林”政策與“休漁期”政策，這顯然會(huì)減少農(nóng)民與漁民的收入，若政府對(duì)他們沒(méi)有補(bǔ)償，勢(shì)必影響政策的貫徹執(zhí)行。“私人的物品往往受到最大可能的保護(hù)，筆者認(rèn)為，中國(guó)人往往有珍惜自己財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)，給予私人更長(zhǎng)的承包期，相信人們會(huì)從自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，對(duì)環(huán)境資源做到最大限度的保護(hù)。在這樣的基礎(chǔ)之上，政府再加以宏觀調(diào)控，效果應(yīng)該是非常明顯的。

（六）運(yùn)用一系列的經(jīng)濟(jì)手段將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境立法

所謂市場(chǎng)機(jī)制，是指通過(guò)價(jià)格手段對(duì)資源進(jìn)行配置，使資源流向最需要的地方，爭(zhēng)取最高效率地使用有限的資源。在環(huán)境立法中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，就是利用法的規(guī)范性與強(qiáng)制性功能，對(duì)各種可能產(chǎn)生污染的企業(yè)在源頭進(jìn)行有效的控制，從而達(dá)到協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

1.引入稅收機(jī)制，政府征收一定的環(huán)境稅，又稱(chēng)綠色稅收，主要可分為排污稅和產(chǎn)品稅兩種。前者主要是針對(duì)污染企業(yè)，從污染源頭、污染行為進(jìn)行控制，如造紙、化工、冶煉等等。產(chǎn)品稅主要針對(duì)那些可能造成污染的產(chǎn)品，如塑料制品、一次性電池、石油、碳、煤等。

2.引入收費(fèi)機(jī)制，主要是對(duì)企業(yè)排污進(jìn)行收費(fèi)，通常是擬定排放標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)則收取一定費(fèi)用。另外，合理確定生活污水、垃圾處理等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與污水、垃圾治理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)；鼓勵(lì)污染治理產(chǎn)業(yè)化，培育市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

3.引入排污權(quán)交易制度，主要是通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品那樣買(mǎi)入或賣(mài)出來(lái)進(jìn)行污染排放控制。政府先要設(shè)定某區(qū)域內(nèi)的總量調(diào)控，對(duì)該地域或空間內(nèi)可容納的最大排污總量面向企業(yè)進(jìn)行分配，在初始分配后允許企業(yè)進(jìn)行排污權(quán)交易，這樣通過(guò)市場(chǎng)手段將排污權(quán)從治理成本低的企業(yè)流向治理成本高的企業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)以最低成本減少污染物，從而使環(huán)境資源得到最有效的利用。

4.押金制度是指通過(guò)強(qiáng)制性的措施，使消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)商品時(shí)，凡涉及有玻璃或塑料等容器（或包裝物）時(shí)，在商品價(jià)格以外預(yù)存一部分錢(qián)作為押金，待消費(fèi)者退回這些容器或包裝物，商家再把押金退回消費(fèi)者。否則，其所支付的押金將不能退還。

三、結(jié)束語(yǔ)

為了我們及后代共同的利益，我們只有立足于本國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀的實(shí)際情況，去探索出一條適合中國(guó)的切實(shí)可行的法治化道路，加快環(huán)境法制建設(shè)的進(jìn)程，不斷完善中國(guó)的環(huán)保法體系，對(duì)中國(guó)的環(huán)境資源進(jìn)行有效地保護(hù)，以求更有力的促進(jìn)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障社會(huì)公眾的利益。

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