土地儲備制度的法律規(guī)制

摘 要：采用理論與實證、比較的研究方法，對國外及國內(nèi)其他地方的土地儲備地方立法進行研究，探索廣西土地儲備法律制度的地方立法。對廣西土地儲備的法律原則、土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)、地位和職能、土地儲備的范圍、資金來源和法律監(jiān)管制度展開了論述，以期能對廣西土地儲備制度的建設(shè)有所裨益。

關(guān)鍵詞：土地儲備；法律規(guī)制；廣西

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0083-02

引言

自1996年以來，中國從香港引入城市土地儲備制度，土地儲備制度作為運用市場機制對土地進行有效調(diào)控的政策，有助于優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率。至今，中國絕大部分縣級城市都已經(jīng)實施了土地儲備制度。但應(yīng)看到，國家尚未出臺一部專門的土地儲備法規(guī)來規(guī)范這種制度，各級地方政府都是依據(jù)各自相關(guān)的規(guī)章或者文件來運行，但土地儲備涉及的土地價值大，與百姓利益密切相關(guān)，如無規(guī)范的法律指導(dǎo)，容易滋生腐敗、侵犯群眾利益，激化社會矛盾，不利于和諧社會形成。本文以廣西為例，探討如何加強和完善土地儲備的地方立法，以供探討。

一、廣西土地儲備制度的法律規(guī)制背景

建立規(guī)范、高效的土地儲備制度在廣西當(dāng)前有著現(xiàn)實的需要。廣西土地市場建設(shè)逐步規(guī)范，但是，也存在一些問題，與土地儲備有關(guān)的問題是耕地減少趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，建設(shè)用地布局不合理，土地利用粗放，節(jié)約集約用地水平不高，土地生態(tài)建設(shè)和保護力度有待加強，土地參與宏觀調(diào)控的能力和管理水平有待進一步提高等。此外，自廣西建立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、泛北部灣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以來，大量外來企業(yè)進駐廣西，對土地資源產(chǎn)生了巨大的需求，在用地需求全面持續(xù)增長和土地資源約束雙重壓力下，對原有的土地資源管理工作尤其是國有土地出讓工作提出了新的挑戰(zhàn)。因此，要更好地統(tǒng)籌廣西土地資源的開發(fā)、利用和保護，為經(jīng)濟發(fā)展提供用地，實現(xiàn)2005—2020年廣西土地規(guī)劃的總目標(biāo)，建立規(guī)范、完善的土地儲備制度首當(dāng)其中。目前，廣西土地管理方面的地方性規(guī)范非常少，主要有《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，《廣西壯族自治區(qū)土地監(jiān)察條例》，《南寧市征用集體土地條例》、廣西壯族自治區(qū)實施《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》辦法等，尚未出臺有相關(guān)的土地儲備的地方性規(guī)范，只有一些市、縣出臺了相應(yīng)的政府規(guī)范性文件，如《南寧市土地儲備管理辦法》、《梧州市國有土地儲備實施辦法（暫行）》等。理論與實踐的脫節(jié)導(dǎo)致土地儲備事業(yè)的快速發(fā)展與機制、制度建設(shè)相對滯后之間的矛盾仍然突出。因此，應(yīng)為廣西土地儲備工作建立法規(guī)保障，使之有法可依，有章可循。

二、廣西土地儲備法律制度的立法依據(jù)作為一部地方性規(guī)范，必須以中國現(xiàn)有的調(diào)控土地管理方面的上位法為指導(dǎo)

2007年中國出臺和修改了一系列與土地儲備相關(guān)的法律法規(guī)，如《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，《城市房地產(chǎn)法》的修改等。2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定并下發(fā)了《土地儲備管理辦法》。這使土地儲備外部法律環(huán)境發(fā)生了變化，要求廣西國土管理部門在制定廣西土地儲備的法律規(guī)范時，要全面疏理，準(zhǔn)確定位，在制度設(shè)計、運作機制上全面進行規(guī)范調(diào)整，以適應(yīng)新的法律環(huán)境。綜觀《土地儲備管理辦法》，核心內(nèi)容在于確認(rèn)相關(guān)職權(quán)部門對土地儲備市場的規(guī)范和調(diào)整，強調(diào)政府及相關(guān)部門的管理，因此，廣西的土地儲備法律制度也應(yīng)與其上位規(guī)范保持一致。廣西的土地儲備管理法律制度的出臺主體應(yīng)是地方政府，即廣西人民政府。而且，該部法律規(guī)范的內(nèi)容也應(yīng)該是確認(rèn)和規(guī)范廣西土地儲備管理機構(gòu)干預(yù)和調(diào)整廣西土地儲備市場的職權(quán)行為。

三、廣西土地儲備法律制度的基本內(nèi)容設(shè)計

當(dāng)前各地在土地儲備法律制度上還存在認(rèn)識上的混亂，如土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)、土地儲備的資金來源、收購標(biāo)準(zhǔn)等都各不統(tǒng)一，往往都是從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合本地特點制定出本地的土地儲備規(guī)范。筆者認(rèn)為，構(gòu)建廣西土地儲備法律體系，也需結(jié)合廣西實際，體現(xiàn)廣西特色，應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：（1）法律原則；（2）土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等；（3）土明確土地儲備的征購方式、征購程序、補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措渠道與管理等；（4）明確土地儲備的規(guī)劃程序、規(guī)劃與環(huán)保要求、用途確定程序、利用強度與容積率規(guī)定等，建立土地儲備的運行機制；（5）明確土地儲備申訴主體、申訴權(quán)限、申訴程序與處理程序；（6）明確土地儲備投訴與舉報的程序和處理責(zé)任、程序等；（7）明確土地儲備的監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管措施、監(jiān)管程度、監(jiān)管權(quán)限和責(zé)任等；（8）法律責(zé)任追究辦法，明確違反土地儲備法律法規(guī)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任與追究程序等。

（一）土地儲備的范圍

比較各地關(guān)于土地儲備范圍的規(guī)定，結(jié)合城市規(guī)劃實施和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，筆者認(rèn)為，儲備土地應(yīng)包括城市存量土地、城市增量土地、舊城改造儲備土地，新增建設(shè)用地。此外，還應(yīng)當(dāng)向土地的二、三級市場開拓儲備土地的來源，必要時還可行使政府優(yōu)先購買權(quán)。具體而言，可將下列各項土地納入土地儲備范圍：政府依法收回的閑置土地；為實施城市規(guī)劃，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)收回的國有土地；進入城市建設(shè)用地范圍的農(nóng)村集體土地；因土地使用者被撤銷、解散、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、遷移等原因停止使用的行政劃撥用地；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)尚未征用的農(nóng)用地；土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申報價格低于標(biāo)定地價、政府行使優(yōu)先購買權(quán)而取得的土地；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的土地；土地使用權(quán)出讓合同約定的使用期限屆滿、土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)；城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的無主土地等。

（二）土地儲備的資金來源

儲備土地所需資金一般包括對被征用或收回的土地的所有權(quán)或使用權(quán)人的補償安置費、土地前期開發(fā)費及相關(guān)的稅費。當(dāng)前，各級土地儲備機構(gòu)的資金來源為財政撥款、土地儲備專項資金、向銀行等金融機構(gòu)申請的貸款。但是，財政撥款數(shù)額小，限制多，很難滿足土地儲備的需要。土地儲備專項資金作為政府專項基金，設(shè)立時間短，累計總額小，也很難滿足需要。金融機構(gòu)的貸款可以一定程度上解決資金短缺的問題，但是向金融機構(gòu)申請的貸款一般都應(yīng)為擔(dān)保貸款，有擔(dān)保且利息高，這三個方面造成了土地儲備專項資金不足的問題。實務(wù)中，各地籌集土地儲備資金一部分靠財政撥款，更主要是由土地儲備機構(gòu)以土地為抵押向銀行貸款。《土地儲備管理辦法》中對土地抵押的程序做了詳細(xì)規(guī)定。但需思考的是，土地資產(chǎn)具有保值和增值性，如何最大限度的發(fā)揮土地儲備機構(gòu)手中土地資產(chǎn)的最大效用？國外在籌集土地儲備資金的經(jīng)驗以及發(fā)展成熟的一些融資形式值得中國借鑒。瑞典的斯德哥爾摩市政府的土地征購費用由以下部分組成：政府稅收、政府貸款、銀行貸款、經(jīng)瑞典國家銀行發(fā)行的公債、以及利用土地出租和出售的土地收入。目前，中國部分地方對建立土地基金進行了一些有益的探索，如廣東的土地開發(fā)基金、香港地區(qū)的土地基金。筆者認(rèn)為，建立城市土地儲備基金是構(gòu)建土地儲備制度資金支持體系的有效途徑。這一基金由幾部分資金構(gòu)成。首先，啟動資金是一是政府財政撥款與政府預(yù)劃撥城市土地。其次，土地收益，城市土地出讓收益的部分用于城市建設(shè)，其余部分由儲備中心使用，以保證土地儲備制度的良性運行。另外，委托金融部門發(fā)行土地儲備債券與股票，可廣泛吸收社會閑散資金，以籌措資金。

（三）土地儲備的征購與補償辦法土地儲備的取得方式有土地征用、土地回收、土地置換和土地購買等四種

《物權(quán)法》第44條和《土地管理法》規(guī)定了國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。征收土地法律授予政府專有的權(quán)力，除了國家可以依法對農(nóng)民的集體所有的土地實行征收外，其他任何單位和個人都無權(quán)征收土地。征收土地不是向農(nóng)民購買土地，被征收單位和個人必須服從，但必須給予補償。《土地管理法》明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規(guī)定限制了經(jīng)濟補償?shù)念~度，而對于一般農(nóng)民來說這種低于市場價格的一次性補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其生活需要。筆者認(rèn)為，對土地使用權(quán)人進行補償，收購價格或補償標(biāo)準(zhǔn)不能低于市場價格，不能降低被征地者的生活水平是基本的底線。既可保護被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的基本權(quán)利，又可加快征地進程，維護社會和諧穩(wěn)定，是維護公平、和諧的兩全齊美的辦法。土地回收分為無償回收與有償回收。根據(jù)中國土地管理法，土地?zé)o償回收的范圍為：城市市區(qū)范圍內(nèi)的無主土地；荒蕪、閑置的國有土地；依法沒收的土地；土地使用者擅自改變土地用途限期拒不改正的劃撥土地；土地使用者未按出讓合同約定交齊出讓金依法分?jǐn)偡指畹耐恋兀环煞ㄒ?guī)規(guī)定的其他可直接無償回收的國有土地。除此之外，都應(yīng)該依法實行有償回收。土地置換目前尚無明確的概念。有研究人員認(rèn)為，土地置換是通過土地功能布局調(diào)整、土地整理等形式，使不同權(quán)屬之間，不同用途之間的土地進行交換（置換）的行為。實務(wù)中，土地置換根據(jù)政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局，對原來在城區(qū)內(nèi)不符合城市規(guī)劃或?qū)ζ湓侔l(fā)展有阻礙的企業(yè)和組織進行用地布局調(diào)整，用儲備土地置換。土地置換一般不涉及收購價格，但可能涉及差別補償。土地購買是按照市場原則從土地使用者處購買土地使用權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)以土地基準(zhǔn)價為基礎(chǔ)，依照市場價格協(xié)商確定收購價格，協(xié)商不成時，可參照當(dāng)前各地的做法，以略高于市場價格爭取收購?fù)恋亍Ｈ绻匀贿_(dá)不成協(xié)議的，建議通過司法途徑解決；只有在救災(zāi)、戰(zhàn)爭、搶險等緊急情況下才可以采取強制措施強征，并給予補償。

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