最終解決農(nóng)村公益事業(yè)問題需要公共財政

摘 要：“一事一議”政策實施以來，其積極作用是：有利于杜絕“三亂”，有利于民主建設(shè)，有利于加快政府改革；存在問題是制度層面和實踐層面的，然而最終解決農(nóng)村公益事業(yè)問題需要公共財政。

關(guān)鍵詞：“一事一議”：公益事業(yè)；公共財政

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）33-0020-02

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，三農(nóng)問題一直是中國的基本問題，也一直受到黨和政府的高度重視。根據(jù)《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》的規(guī)定，“一事一議”是指為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照特定的民主程序確定的村民出資出勞的行為。“一事一議”有利于村民自主決策與自己利益相關(guān)的本村公共事務(wù)。農(nóng)民除了可以根據(jù)各自資源狀況和可承受能力從事生產(chǎn)經(jīng)營活動外，還可以根據(jù)自己的經(jīng)濟狀況承擔村集體公益事業(yè)建設(shè)。“一事一議”政策實施以來，積極作用是明顯的。“一事一議”有利于杜絕“三亂”行為的發(fā)生；“一事一議”通過推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進而推動中國的整個民主建設(shè)；“一事一議”有利于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革的步伐。然而“一事一議”政策實施以來也面臨一些難題，主要是制度層面和實踐層面的難題。

一、“一事一議”面臨的制度層面的問題

農(nóng)村“一事一議”實施以來，從制度層面分析，具有以下問題：

1.與市場經(jīng)濟條件下的公共財政理論不相適應(yīng)。市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品，非公共產(chǎn)品由市場決定，而公共產(chǎn)品由國家和政府決定。公共財政是國家或政府為市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)濟活動，是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政體制或財政模式。公共財政要求對所有的地區(qū)（包括城鄉(xiāng)企業(yè)）和公民（包括城鄉(xiāng)居民）均應(yīng)實行無差別的“國民待遇”。市場經(jīng)濟健康有序地運行的基礎(chǔ)是政府公平、平等、大致均衡地向整個社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)市場經(jīng)濟“公共財政”的要求，農(nóng)村公共產(chǎn)品也應(yīng)由國家提供，這是不需要論證的基本常識。中國由于受社會發(fā)展條件的限制，廣大農(nóng)村的公共事業(yè)投資除了國家投資以外，很大一部分長期靠農(nóng)村自己解決，這對廣大農(nóng)民是不公平的，也與市場經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)。

2.制度設(shè)計的理論選擇與現(xiàn)實操作帶來矛盾。就目前中國發(fā)展的實際而言，國家為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的能力與農(nóng)村現(xiàn)實需求之間存在較大的差距，“一事一議”是中國目前解決農(nóng)村公益事業(yè)投資的一種現(xiàn)實選擇。農(nóng)業(yè)稅取消以后，防止農(nóng)民負擔反彈也是中央追求的目標之一，而解決農(nóng)村公益事業(yè)的“一事一議”政策就必然與防止農(nóng)村負擔反彈之間存在內(nèi)在的緊張關(guān)系。（1）上限過低。根據(jù)《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》的規(guī)定，“一事一議”籌資實行嚴格的上限控制，多數(shù)欠發(fā)達省份規(guī)定年人均籌資不得超過15元，即使比較發(fā)達的沿海地區(qū)如廣東規(guī)定不得超過20元，這種規(guī)定是國家出于防止農(nóng)民負擔加重的本意，但也很大程度上限制了村級公益事業(yè)建設(shè)的能力和規(guī)模。（3）對違犯“一事一議”政策的主體缺乏懲罰措施。一項政策的實施不僅要考慮政策本身的科學性、合法性，而且要認真研究政策對象是否配合，關(guān)鍵看是否充分考慮到政策對象的利益分配。如果對積極參與者進行一定的獎勵對不配合者進行一定的懲罰，對利益受損者進行一定的補償，政策實施過程中的阻力便大大減少。這就要求建立一個有效激勵和約束機制。在農(nóng)村“一事一議”實施過程中主要涉及村級組織和村民兩方而的政策主體，在目前的制度安排下，對村級組織沒有激勵只有約束，對村民既沒有激勵又沒有約束，勢必難以調(diào)動兩者的積極性。

根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊2004年對全國31個省、區(qū)、市6 8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查，全國農(nóng)村“一事一議”籌資費人均僅1.6元，按人均籌資15元的上限和議辦一事匡算，真正開展了“一事一議”的行政村的比例，僅為10%多一點。

二、“一事一議”在實踐上面臨的問題

以上是從制度上分析“一事一議”的缺陷，在目前的實踐過程中，也可以看到“一事一議”面臨一些實踐難題。

由于宣傳不到位，使一部分村干部和村民對“一事一議”這項國家政策認識不到位，將 “一事一議”籌資籌勞與亂收費增加農(nóng)民負擔混為一談。有的村干部把“一事一議”當做是一種形式，走走過場，做做樣子，最終還是少數(shù)人決策。有的村干部把“一事一議”籌集的資金視為一般村有資金，進行挪用與貪污，極大敗壞了“一事一議”這項國家政策。

目前農(nóng)村的基本狀況使廣大農(nóng)村開會難。隨著中國城市化、工業(yè)化進程的加快，很多農(nóng)村成為了空心村，空心村就是大部分的青壯年精英到城市打工或直接在城市買房成為實際的城市人，而在農(nóng)村家里的就是一些老人、婦女與孩子，這些留守人員的議事能力有限且參與議事意識淡薄，由于在家庭中沒有做主的權(quán)力，很難甚至不敢表達自己的真實意愿，常找借口避開會議。外出務(wù)工人員關(guān)心的是在城市的收入與發(fā)展，對于村中事務(wù)他們的關(guān)注度下降。農(nóng)村的實際狀況就使按規(guī)定要求由2/3以上村民參加的村民大會很難舉行。

在實際操作的過程中，有些地方村干部不按農(nóng)業(yè)部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規(guī)定的議事范圍、審批程序執(zhí)行，違規(guī)操作、隨意擴大議事范圍。甚至根本不存在的項目冠以“一事一議”的名義進行籌款，使得農(nóng)民負擔加重。

三、最終解決農(nóng)村公益事業(yè)問題需要公共財政

通過以上的分析，我們認為解決農(nóng)村公益事業(yè)投資問題應(yīng)該分兩步走。第一步，就目前而言，首先應(yīng)該做好 “一事一議”工作；第二步，條件成熟以后，推行城鄉(xiāng)一體化的公共財政。

目前“一事一議”應(yīng)該做好的工作是多方面的。加大宣傳和引導(dǎo)的力度，讓廣大群眾了解此項政策，充分調(diào)動村民參與“一事一議”的積極性。議事形式多樣化，因地因時制宜。資金來源多元化。“一事一議”的實施要充分發(fā)揮農(nóng)民主體和國家主導(dǎo)的作用，并根據(jù)各村的實際情況，采取靈活多樣的籌資渠道，多方籌資，建立多渠道資金投入機制，積極引導(dǎo)社會資助，促進投資主體多元化。規(guī)范農(nóng)村“一事一議”運作程序，加強資金監(jiān)管。建立有效的激勵和約束機制，調(diào)動各方積極性。

做好“一事一議”是目前解決農(nóng)村公益投資問題的現(xiàn)實選擇，而隨著經(jīng)濟的進步和社會的發(fā)展，最終解決農(nóng)村公益事業(yè)投資問題還是需要城鄉(xiāng)一體的無差別的公共財政。

城鄉(xiāng)公益事業(yè)一體化是指，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，堅持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展，打破城鄉(xiāng)分割的體制和政策，通過統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，由公共財政作為主要投資主體統(tǒng)一投入發(fā)展資金，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，使農(nóng)村的公益事業(yè)發(fā)展達到與城市大體相當?shù)乃剑瑢崿F(xiàn)城鄉(xiāng)公益事業(yè)均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。逐步做到由“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”向“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變，就要堅持城鄉(xiāng)一體化改革取向，實行“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新政策，當然，城鄉(xiāng)公益事業(yè)一體化并不是城鄉(xiāng)同質(zhì)化、完全平均化。即使是隨著社會的發(fā)展，未來公益事業(yè)發(fā)展水平很高了，由于城鄉(xiāng)之間不同的特點，城鄉(xiāng)之間的公益事業(yè)仍會存在一些差異。

發(fā)達國家的發(fā)展史表明，從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和城市文明發(fā)展、過渡的過程中，城鄉(xiāng)發(fā)展走向一體化，是人類社會發(fā)展的必然趨勢，是一種客觀規(guī)律，而公益事業(yè)走向一體化也是一種必然規(guī)律。由于種種原因，長期以來中國實行城鄉(xiāng)二元體制，這種體制對經(jīng)濟社會發(fā)展的束縛作用愈來愈明顯，必須盡快加以改變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化。其重要標志是解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，把公共財政覆蓋到廣人農(nóng)民身上。無論如何，到21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，中國就應(yīng)該實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標。相應(yīng)地，城鄉(xiāng)公益事業(yè)在不斷發(fā)展中必然要逐步融為一體。在這個意義上，我們把城鄉(xiāng)公益事業(yè)一體化稱為中國農(nóng)村公益事業(yè)改革和發(fā)展的目標模式。

[責任編輯 劉嬌嬌]