農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制的治理

摘要：在農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的過程中，作為社員的農(nóng)民能否成為專業(yè)合作社的利益主體，民主權(quán)利能否得到保障，進一步完善決策機制是促進農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范運行和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。該項研究從現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社的決策機制不完善入手，分析了問題存在的原因，并有針對性地提出了完善措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社；決策機制；社員；民主權(quán)利

中圖分類號：Ｆ３２１．４２文獻標識碼：Ｂ文章編號：0439－８114（２０11）18－3878-05

Governance on Decision-making Mechanism of Professional Farmer Cooperatives

ＸＩＥ Ｎｉ－ｈｏｎｇ

（Ｙｕｘｉ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ Ｖｏｃａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ Ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｙｕｘｉ ６５３１０６，Ｙｕｎｎａｎ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Dｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ tｈｅ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ’ ｓｔａｎｄａｒｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， the ｐｅａｓａｎｔs ａｓ ｔｈｅ ｍｅｍｂｅｒ had ｂｅｃｏｍｅ the ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒs. To ｇｕａｒａｎｔｅe their ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｒｉｇｈｔｓ， and ｐｒｏｍｏｔｅ ｎｏｒｍａｌ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ， the key means was ｔｏ ｆｕｒｔｈｅｒ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ， ｔｈｅ ｃａｕｓｅｓ ｏｆ ｔｈｅ ｅｘｉｓｔｉｎｇ ｉｓｓｕｅｓ were analyzed ａｎｄ ｔａｒｇｅｔｅｄ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｍｅａｓｕｒｅｓ were ｇｉｖｅｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｆａｒｍｅｒ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｓ； ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ； ｍｅｍｂｅｒｓｈｉｐ； ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｒｉｇｈｔｓ

農(nóng)民專業(yè)合作社是廣大農(nóng)民適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，在不改變家庭承包經(jīng)營的前提下，自愿選擇、自主興辦、自我受益的新型經(jīng)濟合作組織。２００７年７月，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實施，標志著我國農(nóng)民專業(yè)合作社進入了依法發(fā)展的新階段。長期以來制約農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的法律地位和組織屬性、利益分配與內(nèi)部治理等一系列重大問題因此在一定程度上得到了澄清。有關(guān)部門也出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度》、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》、《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等文件。但是，一些影響農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的深層次問題顯然不會因為法規(guī)的頒布實施而迅速“迎刃而解”，矛盾仍然存在著，專業(yè)合作社應(yīng)有的組織優(yōu)勢還遠遠沒有發(fā)揮出來。在農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的過程中，隨著外部發(fā)展條件的逐步改善，作為社員的農(nóng)民能否成為專業(yè)合作社的利益主體，他們在合作社中的經(jīng)濟利益能否得到維護，民主權(quán)利能否得到保障，進一步完善決策機制將是促進我國農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范運行和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

１現(xiàn)行農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制存在的問題

１．１社員大會決策機制難以貫徹

農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民聯(lián)合所有、共同管理以實現(xiàn)每位社員的利益最大化的組織，社員地位平等，合作社的重大事項和決策均由社員積極參與并作出決策。在現(xiàn)有的社員大會、理事會、監(jiān)事會三級化管理模式之中，社員大會是代表社員意志的重要途徑，是合作社的最高權(quán)力機構(gòu)。但能否保證農(nóng)民會員在重大決策表決中做到科學、理性和對經(jīng)營者的業(yè)績評價客觀、監(jiān)督有效，仍然是問號。總體上，目前農(nóng)民專業(yè)合作社的社員（代表）大會的決策權(quán)尚沒有得到充分體現(xiàn)。社員大會的主要議題一般都是具體的生產(chǎn)經(jīng)營決策等，如確定農(nóng)產(chǎn)品銷售價格、農(nóng)資的采購價格等內(nèi)容。而將內(nèi)部管理機構(gòu)和人員、利潤分配標準、集體積累與政府補貼的處置、財務(wù)審核等問題列入社員大會商議的農(nóng)民專業(yè)合作社并不多。而提名權(quán)對于決定誰是理事長往往具有直接的決定性作用，章程規(guī)定都是通過社員大會或社員代表大會進行的。但在實際運作中，極大部分的專業(yè)合作社的領(lǐng)導機構(gòu)（理事長、理事、監(jiān)事會或執(zhí)行監(jiān)事）的產(chǎn)生，都是由領(lǐng)辦人（發(fā)起人）提名，只有很少的是海選。社員雖然享有一票的基本表決權(quán)，但在現(xiàn)實中表決時，采取“一人一票＋附加表決權(quán)”的方式仍最多，因此，真正規(guī)范運作的合作社還不多，農(nóng)民社員參加民主管理的意識不強，參與合作社管理的較少，多數(shù)農(nóng)民社員處于從屬或被動的地位。

１．２“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象普遍

在我國現(xiàn)階段的農(nóng)民專業(yè)合作社中，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象比較普遍。在合作社內(nèi)部，由擁有一定資源優(yōu)勢的理事（經(jīng)理）或“核心社員”掌握著大部分決策控制權(quán)。絕大多數(shù)合作社都是依賴于生產(chǎn)大戶、運銷大戶、基層供銷社、龍頭企業(yè)、農(nóng)村基層組織等建立的。他們是合作社創(chuàng)建的主導力量。作為發(fā)起者、領(lǐng)導者和關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的所有者，無論在最初的組織創(chuàng)建、制度設(shè)計上，還是日常經(jīng)營管理上都擁有著突出的影響力，因此，他們是擁有合作社實際控制權(quán)的“內(nèi)部人”。農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開他們的資金、經(jīng)營能力，合作社的決策、控制權(quán)掌握在他們手里，他們構(gòu)成了合作社的“核心”。而普通社員由于投資少，或經(jīng)營規(guī)模小，從農(nóng)民專業(yè)合作社獲取的利益小，缺乏參與決策和監(jiān)督的積極性，在監(jiān)督和決策中存在“搭便車”行為。合作社外圍則是眾多的中小農(nóng)戶，處于依附和被控制的地位，從而形成具有中國特色的“核心——外圍”結(jié)構(gòu)［１］。而據(jù)韓俊［２］對國內(nèi)９省１４０個合作社的調(diào)查表明，生產(chǎn)經(jīng)營大戶提名理事的組織占３５．１６％，擔任理事長的占４９．６４％；理事會中經(jīng)營大戶占５５．６４％，由生產(chǎn)經(jīng)營大戶提名監(jiān)事會成員的組織占２５％。

１．３“能人”決策代替民主決策

現(xiàn)實中，不僅合作社的經(jīng)營管理由少數(shù)核心社員控制，而且合作社的最高和最終決策權(quán)往往也集中在以合作社理事長為代表的少數(shù)幾個“能人”手中。大多數(shù)的合作社受到“能人”的影響較大，社員大會或理事會往往出現(xiàn)“選舉不過是確認，討論僅僅是告知，監(jiān)督只是附議而已”的現(xiàn)象。從我國農(nóng)民專業(yè)合作社的誕生和發(fā)展看，一般都有一個或數(shù)個“能人”在其中起著極為重要甚至是至為關(guān)鍵的核心作用。這些“能人”一般都有自己的經(jīng)營實體，他們往往具有規(guī)模優(yōu)勢、信息優(yōu)勢以及人才優(yōu)勢，使得他們在社員大會選舉的時候很容易成為農(nóng)民專業(yè)合作社的理事甚至是理事長，其他社員一般都依賴于這些“能人”。由于受素質(zhì)、能力等方面條件的局限，一些理事在理事會的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)很有限，“決策事務(wù)一般都由精英說了算”。合作社管理者的選擇、決策的制定等大多都由理事長一個人做主。“能人”權(quán)威貫穿于專業(yè)合作社運作的始終，并體現(xiàn)在合作社大小事務(wù)的決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督當中。廖祖君等［３］通過對四川省鄧峽市金利豬業(yè)專業(yè)合作社的治理機制研究驗證了上述結(jié)論。韓俊等［２］對四川省井研縣的１６個專業(yè)合作社的調(diào)查表明，一般合作社社員基本上都是“隨大流”，往往很少參加合作社的管理活動，１６個組織中成員總數(shù)為２ ３４１戶，其中比較積極地參與管理的成員僅為６８７戶，占２９．３％。調(diào)查表明，這種主要依賴于合作社領(lǐng)導人的個人魅力和權(quán)威來實行權(quán)威治理的能人型合作社治理模式在我國當前非常普遍。

１．４政府相關(guān)部門的影響大

在我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展中，政府涉農(nóng)部門和村干部等大量介入農(nóng)民的合作經(jīng)營，從山東省膠南市的調(diào)查可以看出，農(nóng)民合作社的負責人中，由村干部和涉農(nóng)部門人員擔任負責人的共占了６３．１％，而理事會成員中有村干部的占了５７．９％，有政府涉農(nóng)部門和企業(yè)人員的占了３３．３％［４］。他們的加入，使農(nóng)民合作社的決策過程發(fā)生了質(zhì)的變化。合作社社員處于一種“有剩余索取權(quán)，無剩余控制權(quán)”的畸形狀態(tài)［５］。在雙方力量的博弈之中，從代理方看，村干部往往不僅是一個地方的行政長官，而且是地方宗族勢力的領(lǐng)袖人物，既擁有社區(qū)行政管理權(quán)，又擁有對農(nóng)村宗族關(guān)系和社會輿論的主導權(quán)，具有絕對的權(quán)力和信息控制優(yōu)勢［６］。大多數(shù)農(nóng)技部門的負責人在合作經(jīng)營中，更為關(guān)注的是貫徹政府部門意志，樹立示范典型，從上級領(lǐng)導那里獲取較好的政績評價和更多的資本與項目投入，而不是合作組織交易成本最小化和農(nóng)民收益最大化。在這種情況下，普通社員一般都缺乏參與管理和監(jiān)督合作社的積極性。

２農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制存在問題的原因分析

從總體上看，我國農(nóng)民專業(yè)合作社仍處在規(guī)范發(fā)展的初級階段，農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制存在著很多約束因素，這也許是影響農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制問題較為深層次的原因。

２．１地方政府重建不重管

地方政府對建立與發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的作用認識不清，不少縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導干部不了解《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的具體內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部普遍缺乏規(guī)范合作社的基本知識。由于理論知識上的缺乏，基層干部幾乎沒有能力正確指導當?shù)剞r(nóng)民建立比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作社。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二條明確規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。但在現(xiàn)實運作中，一些專業(yè)合作社的成立，卻成了體現(xiàn)政府官員政績、完成政治任務(wù)的產(chǎn)物，并不完全是由農(nóng)民自愿成立的。有的地方政府，不顧本地實際情況和農(nóng)民意愿，搞“一刀切”、“拉郎配”，行政介入合作社的建立。而廣大農(nóng)民也同樣缺乏對合作社知識的了解，不少合作社的發(fā)起人不理解合作社法的精神，只知道成立合作社能享受到國家的優(yōu)惠政策；很少有農(nóng)民知道如何著手創(chuàng)辦合作社，有創(chuàng)辦愿望的也不知道如何去聯(lián)絡(luò)發(fā)起，或不知如何確定入社條件，有的甚至連合作社的主要業(yè)務(wù)范圍和盈利途徑都沒有確定就去工商部門登記，更多的人沒有風險意識，更不知道“二次利潤返還”，因此也就更談不上確定合作社的組織機構(gòu)和決策機制等問題了。而政府部門往往是大張旗鼓地督促各地合作社成立，但對其成立后的實際運行則指導管理不多，對實際情況也不大了解。

２．２現(xiàn)有合作社產(chǎn)權(quán)制度的模糊

現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)權(quán)制度的模糊，導致普通社員的積極性不高。作為理性的經(jīng)濟人，社員一方面要求自己的付出獲得相應(yīng)的回報，而另一方面，對于共同積累的財富，社員自身卻無法獲得收益，這種不清晰的產(chǎn)權(quán)使得社員付出的勞動得不到有效的回報，自然也就無法調(diào)動社員參與合作社活動的積極性。普通社員存在“搭便車”現(xiàn)象，他們加入專業(yè)合作社的主要目的是為了把生產(chǎn)出來的農(nóng)副產(chǎn)品以一個合理的價格賣出去，并能得到合作社對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的指導和服務(wù)。他們在農(nóng)民專業(yè)合作社中的任務(wù)是按合作社要求生產(chǎn)符合市場需要的農(nóng)副產(chǎn)品。從表面上看，他們不僅關(guān)心合作社收購他們產(chǎn)品的價格，也關(guān)心合作社把農(nóng)產(chǎn)品賣出去的價格。因為這影響到他的收益：合作社銷售的價格越高，他能夠分到的溢價收益也越高，因此他有理由積極參與合作社事務(wù)［７］。而實際上普通社員對合作社集體事務(wù)興趣并不大，原因是：參與合作社的事務(wù)、增加合作社利益是需要付出精力、時間以及其他方面代價和成本的，但是這種付出不能得到相應(yīng)的回報。社員只能根據(jù)他與合作社的惠顧份額得到利益補償，而這種補償一般要比他的付出少得多。

２．３農(nóng)民專業(yè)合作社社員的異質(zhì)性

經(jīng)典合作社的一個基本的特征是，社員必須是使用該組織服務(wù)的人，社員的同質(zhì)性對傳統(tǒng)合作社而言至關(guān)重要，維系社員同質(zhì)性有利于堅持合作原則［８］。我國農(nóng)民專業(yè)合作社的參與主體的多元化特點，使社員結(jié)構(gòu)具有較高的異質(zhì)性。允許非農(nóng)民和企業(yè)成為合作社的會員，雖然對附加表決權(quán)總票數(shù)有所限制，但也使出資較多的產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、其他組織、農(nóng)村大戶、“能人”等在合作社重大決策時擁有資本帶來的投票優(yōu)勢。黃勝忠等［８］認為，農(nóng)民專業(yè)合作社的社員異質(zhì)性主要體現(xiàn)在以下三個方面：不同參與主體的資源稟賦不同；不同主體參與合作社的動機和目的不同；不同參與主體在合作社創(chuàng)建和發(fā)展過程中扮演的角色不同。少數(shù)核心社員是資本資源、人力資源和社會資源等稀缺的關(guān)鍵生產(chǎn)要素的所有者，如何確保其對投入要素的控制權(quán)和收益權(quán)對他們而言至關(guān)重要。在社員異質(zhì)性條件下，農(nóng)民專業(yè)合作社必然形成少數(shù)大出資者（核心社員）與多數(shù)小出資者（普通社員）并存的格局［９］。核心社員由于在合作社創(chuàng)建和發(fā)展時提供了關(guān)鍵生產(chǎn)要素，承擔了合作社創(chuàng)建的成本和經(jīng)營風險，他們理所當然希望擁有合作社的經(jīng)營控制權(quán)，所以他們會選擇自己作為合作社的管理者。普通社員由于自身不具備管理者的素質(zhì)，多數(shù)一般不會選自己當管理者；選他人的話也傾向于選擇核心社員，一是核心社員相對更具備經(jīng)營管理能力，二是核心社員對合作社進行了較多的投入，相對更可信。在異質(zhì)性很強的群體中，能力弱者會很自然地服從能力強者的領(lǐng)導。這樣，現(xiàn)實的環(huán)境使得在合作社里難以真正形成民主管理的機制。

２．４農(nóng)民專業(yè)合作社尚處于初級發(fā)展階段

目前我國專業(yè)合作社僅限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，且多是地方性的，規(guī)模比較小。多數(shù)專業(yè)合作社僅局限于提供一些技術(shù)服務(wù)和市場信息，能夠進入流通環(huán)節(jié)的為數(shù)不多，能進行農(nóng)產(chǎn)品加工的就更少。因此，影響力、帶動力不大。理論上，農(nóng)民專業(yè)合作社通過提高農(nóng)民組織化程度，把本屬于不同利益主體的資金、技術(shù)、人才、勞動力、土地等按生產(chǎn)經(jīng)營的客觀要求集合于一體，使生產(chǎn)要素實現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制的優(yōu)化組合，可以在提高生產(chǎn)要素的使用效率，大量降低信息成本、管理成本和交易成本等方面大有作為。大部分專業(yè)合作社的盈利能力還較差，經(jīng)濟效益低，資金積累不足，未給農(nóng)戶明顯增加收益和降低生產(chǎn)成本、交易成本。

３完善農(nóng)民專業(yè)合作社決策機制的途徑

３．１合理配置決策權(quán)

農(nóng)民專業(yè)合作社是“使用者控制”的經(jīng)濟組織，強調(diào)使用者掌握合作社的主要決策權(quán)。合作社社員的決策權(quán)主要通過兩個方式來實現(xiàn)：一是直接決策，社員在社員大會上直接對合作社的事務(wù)進行表決；二是間接決策，社員選舉產(chǎn)生合作社的理事會，把決策權(quán)委托給理事會。目前，我國農(nóng)民專業(yè)合作社基本上都是由理事長主持日常經(jīng)營，職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營專業(yè)合作社所占的比例并不高。因此，專業(yè)合作社合理配置決策權(quán)的關(guān)鍵就是，要明確社員大會、理事會和理事長以及經(jīng)理人等主體的決策權(quán)配置。

根據(jù)合作社的功能與目的的法律要求，必須堅持社員大會的最高決策權(quán)，堅持農(nóng)民專業(yè)合作社治理中的“社員大會制”，將農(nóng)民專業(yè)合作社治理中一切事務(wù)的最高決策權(quán)都賦予社員大會。要明確理事會是在社員大會授權(quán)下履行職責的，理事長與理事會是委托代理關(guān)系，他們的決策權(quán)大小是根據(jù)授權(quán)獲得，要合理劃分社員大會、理事會、理事長的權(quán)力界限，明確他們的授權(quán)關(guān)系。真正形成社員大會——重大事情決策，理事會——日常工作決策，理事長（經(jīng)理）——具體運作的決策機制。

３．２規(guī)范理事會會議程序

在理事會的決策表決機制中，一般決議過半數(shù)理事同意為通過，重大決策需要有２／３以上理事通過。理事會要建立議事規(guī)則，保證按照約定的原則行使決策權(quán)力，限制核心社員或理事長對理事會的操控行為，避免出現(xiàn)損害普通社員利益及重大風險的事項發(fā)生。

引入理事回避表決制度。人的趨利性決定了理事不可能完全理性地充當一個合作社事業(yè)當中的決策者。為避免專業(yè)合作社不至于被“核心社員”所控制，以免造成現(xiàn)實中農(nóng)民專業(yè)合作社僅僅成為“核心社員”或龍頭企業(yè)的發(fā)財之道，而普通社員的利益得不到保障現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當確立理事回避表決制度。當農(nóng)民專業(yè)合作社理事會決議涉及到某位理事的自身利益，或理事與所涉及的企業(yè)或特定經(jīng)濟組織有關(guān)聯(lián)關(guān)系的，該理事不得對該項決議行使表決權(quán)，也不得代理其他理事行使表決權(quán)。理事會會議應(yīng)該由過半數(shù)的無關(guān)聯(lián)關(guān)系理事出席才可舉行，所作的決議須經(jīng)無關(guān)聯(lián)關(guān)系的理事過半數(shù)通過。出席理事會的無關(guān)聯(lián)關(guān)系理事人數(shù)不足的，應(yīng)將該事項提交社員大會或社員代表大會審議。

３．３構(gòu)建“能人”治社與民主管理相協(xié)調(diào)的運行機制

由于我國農(nóng)民專業(yè)合作社尚處于規(guī)范發(fā)展的初級階段，社員對于農(nóng)民專業(yè)合作社價值的理解參差不齊，農(nóng)民的小農(nóng)意識依然濃厚，加之他們自身的文化素質(zhì)較低，如果涉及到專業(yè)合作社的具體經(jīng)營管理，都采用民主的辦法來解決，會產(chǎn)生太多的內(nèi)耗，浪費太多的時間和精力，也不一定能保證決策的科學性。因此，必須探索適合我國國情的農(nóng)民專業(yè)合作社的民主管理方式，才能真正有利于專業(yè)合作社的發(fā)展。

我國合作社在目前幾乎都沒有聘請職業(yè)經(jīng)理人的情況下，由“核心社員”控制不失為一種可行的專家治理的形式。農(nóng)村“能人”、“大戶”懂經(jīng)營善管理，擁有廣泛的人際關(guān)系，了解農(nóng)村和農(nóng)民，一般都較有影響力和帶動力，也更能了解合作社的作用和掌握合作社的運行機制，所以，應(yīng)大張旗鼓地引導能人、大戶領(lǐng)辦合作社和管理合作社，充分發(fā)揮能人、大戶的積極性和創(chuàng)造性。農(nóng)民專業(yè)合作社的民主管理制度應(yīng)是在一定權(quán)威下的民主，這些“能人”會成為合作社的權(quán)威。合作社發(fā)展的初期需要有一個權(quán)威來增強凝聚力，推動合作社事務(wù)的進展。當然權(quán)威也應(yīng)是有限度的權(quán)威，只講權(quán)威不講民主，就會否定合作社的性質(zhì)，專業(yè)合作社也會失去其存在的價值。講權(quán)威并不是要否定社員的民主權(quán)利，專業(yè)合作社的最大特點就是其民主管理的制度，通過民主的制度集思廣益，充分發(fā)揮每個社員的聰明才智。權(quán)威的作用還在于當民主陷入無端的內(nèi)耗時，權(quán)威能夠超越爭執(zhí)，以自己的威信贏得爭執(zhí)各方的認可而保證合作社的正確發(fā)展方向，保證合作社有效運轉(zhuǎn)。堅持合作社民主管理過程中的權(quán)威，也是由合作社的內(nèi)在管理機制決定的。規(guī)范的合作社的內(nèi)在管理機制由決策機制和執(zhí)行機制組成，是一種循環(huán)控制結(jié)構(gòu)。一般來說，決策機制是指由全體社員（代表）通過一人一票或一人多票（附加票）的方式對合作社的重大事項做出決策，這是按照民主管理的原則進行的。執(zhí)行機制是指社員（代表）大會選舉出理事會執(zhí)行其做出的決策，而理事會所管理的人員恰恰又是這些社員，這就需要權(quán)威。這也就是說，對于合作社的管理人員來說，他既是社員，又是管理者，既要執(zhí)行由社員經(jīng)民主程序做出的決策，還要管理這些社員，這就需要民主與權(quán)威關(guān)系的平衡。

３．４提高普通社員的民主管理意識

增強專業(yè)合作社社員的同質(zhì)性。努力改善合作社普通社員和核心社員在資源稟賦方面的差距，是改善社員異質(zhì)性的關(guān)鍵。要從增強普通社員的經(jīng)濟實力、人力資本、經(jīng)營能力和管理合作社的能力等方面入手，縮小普通社員與核心社員的差距。在目前社員對專業(yè)合作社事務(wù)的參與，需要重視的應(yīng)是過程，而非結(jié)果。培養(yǎng)社員的民主習慣和參與意識很重要。

在專業(yè)合作社發(fā)展的初期，“能人”在決策中的權(quán)重較大，普通社員的權(quán)重較小，普通社員對核心社員的制約作用相對有限。這在由企業(yè)家、大戶發(fā)起成立的合作社中表現(xiàn)得尤為突出。但是，從長期看，合作社要有一個大的發(fā)展，就要充分發(fā)揮其在增加農(nóng)民收入和建設(shè)新農(nóng)村中的促進作用，初期的這種不利于普通社員的狀況遲早要加以改變。中國民主化進程的特點是由形式到實體，通過形式化民主訓練社員，培養(yǎng)社員的民主習慣，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)化。只要社員得到了真正的實惠，形式化民主訓練下的社員最終會學會行使法律與章程賦予的實體性民主。要通過制度的保障和民主意識的訓練，增加普通社員參與決策的積極性，并由此提高決策的能力。加強社員的法律意識和維護自我權(quán)益意識，是規(guī)范“能人”治社行為、規(guī)范“能人”權(quán)威運作機制的關(guān)鍵。

３．５規(guī)范政府部門的行為

農(nóng)民專業(yè)合作社的成立和發(fā)展離不開政府機構(gòu)在資金、信息、技術(shù)、人才等方面的支持。但這種支持不是直接領(lǐng)辦合作經(jīng)濟組織或插手干預(yù)合作社內(nèi)部事務(wù)，而是重點抓好政策扶持、制度規(guī)范、經(jīng)營培訓和產(chǎn)業(yè)化服務(wù)體系建設(shè)，為合作社發(fā)展創(chuàng)造良好的外部政策環(huán)境。政府部門應(yīng)該加大對新成立合作社的財政、信貸扶持力度，降低其組織運行成本，加強農(nóng)民教育，大力培育農(nóng)民合作社的帶頭人，改善農(nóng)村人力資本狀況，為合作社的發(fā)展創(chuàng)造必需的條件。其次，政府部門的財政扶持政策應(yīng)該具有期限性和針對性。一旦農(nóng)民合作社經(jīng)過扶持能夠?qū)崿F(xiàn)自我良性發(fā)展，財政扶持就應(yīng)該有計劃地退出，轉(zhuǎn)而扶持那些剛起步的合作社，形成一種有序退出、循環(huán)扶持的機制。

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