人防領域國家機關工作人員瀆職犯罪探析

本文結合司法實踐，對人防主管部門工作人員，在審批結合民用建筑項目修建防空地下室（簡稱結建工程）、征繳防空地下室易地建設費（簡稱易地費）過程中瀆職犯罪行為存在環節、表現形式、損害后果認定，以及牽連的其他部門國家機關工作人員瀆職犯罪的認定等進行探究，以供同仁參考。

一、從機構設置及工作內容考察易發瀆職犯罪的崗位、環節

人防主管部門的主要職能包括對結建工程的審批、人防工程質量監督管理、執法檢查，以及易地費的審批、征繳，分別由設在政務服務中心的人防窗口、工程質量監督管理機構、執法檢查部門行使。每一崗位的工作人員，都可能發生瀆職犯罪。分述如下：

1、人防窗口負責結建工程的初審。其工作流程是：受理建設單位書面申請，對建設單位提交立項文件、規劃初審總平面圖進行收件。根據有關規定，確定應建的防空地下室面積、防護等級和用途；或者計算出應該繳納易地費數額并足額征繳。初審后，報有關領導審核、簽批。審批后在《建設項目規劃報建征求意見表》人防審批欄內加蓋公章予以確認。

2、工程質量監督管理部門，全程負責結建工程的質量監督管理。包括：對人防工程設計單位是否具備相應資質進行審查；根據設計文件和有關規定，制定現場監督計劃，依據監督計劃進行全程質量監督；結建工程竣工驗收后，出具質量監督報告和質量合格、準予竣工的認可文件。

3、執法檢查部門，負責對結建工程的工程質量、易地費的征繳情況等進行執法檢查；對違反人防法的行為，依法給予行政處罰。

二、瀆職行為的客觀表現形式

1、不征繳易地費

第一，非舊城改造項目，按照舊城改造項目對待，直接免征易地費。

第二，無任何正當理由，僅憑個別領導簽批意見，同意免征易地費。

第三，對非經濟適用房和非廉租房（原規定減半征收，后規定全額免征）建設項目，按照此兩類建設項目免征易地費。

2、少征繳易地費

第一，故意少計算應該建設的防空地下室面積，進而少征易地費。

第二，故意降低防護等級、標準，或者按照過時的低收費標準征繳。

第三，違規減半征繳。對非老舊小區改造項目、非經濟適用房項目、非廉租房項目、已經超過原面積二倍的翻建項目，減半征收易地費。

3、變相不征繳、少征繳易地費

第一，建設單位提出全額或者部分欠繳、緩繳書面申請，人防部門工作人員超越職權違規審批同意，審批后又怠于履行職責，該追繳不追繳。

第二，一項工程分幾期施工的，建設單位提出前期工程全額免繳或者部分免繳申請，并承諾在后期工程中就地補建，經人防工作人員批準后，后期工程中既未補建，又不補繳易地費，變相免征易地費。

第三，對于一個建設項目，建設單位提出易地到其他根本不存在的建設項目中補建書面申請，人防工作人員在審批過程中，既不調查該項目是否確實存在，也不要求建設單位提供立項文件等書面資料，違規予以審批。審批后卻放任不管，該監管不監管，該追繳不追繳，該處罰不處罰。

三、損害后果及數額的認定

1、損害后果的認定

第一，損害后果時間點的界定。根據有關規定，對于批準易地建設防空地下室的，建設單位應該在人防窗口，根據確定的標準全額繳納易地費，否則，人防窗口不能在建設單位提交的《建設項目規劃報建征求意見表》加蓋公章確認，進而建設單位不能辦理規劃許可證、施工許可證等相關審批手續。對于批準就地建設防空地下室的，人防辦質監部門要對防空地下室工程質量進行檢查驗收，質量合格的，出具質量合格、準予竣工的認可文件；質量不合格的，應當責令建設單位整改，整改后仍不合格的，足額追繳易地費。

易地建設人防工程的，人防窗口在《建設項目規劃報建征求意見表》加蓋公章時間，為損害后果認定時間點；就地建設人防工程的，人防辦質監部門出具準予竣工的認可文件時間，為損害后果認定時間點。

2、實際損害后果的認定

第一，有建設單位書面緩繳申請或者欠條，而又沒有承諾歸還時間的，如果建設單位仍在存續期間，又有償還能力，就不能算作實際損害，只能由人防部門負責追繳；但如果建設單位已經因破產、被注銷等無償還能力，又無債務承擔者，應當認定已經造成了實際損害。

第二，批準就地建設人防工程的，在人防辦質監部門進行竣工驗收、出具認可文件后，建設單位仍未繳納易地費的，應當認定為造成了實際損害；批準易地建設人防工程的，人防窗口在《建設項目規劃報建征求意見表》加蓋公章時，如果建設單位仍未繳納易地費的，應當認定為造成了實際損害。

四、牽連的其他相關行政主管部門的瀆職犯罪

在民用建筑項目立項、審批或者許可、確權、監管過程中，一個完整的建設項目一般需要取得“五證”，涉及發改委、國土管理部門、規劃主管部門、建設行政主管部門、房產管理部門，還涉及公安消防、環保、園林等多個部門。根據法律法規規定，未辦理防空地下室審批手續或者未繳納易地費的，規劃主管部門不得辦理規劃許可證，建設行政主管部門不得辦理施工許可證；沒有人防部門出具的防空地下室合格認可文件，或者建設單位未出具易地費交款收據的，建設行政主管部門不得辦理工程竣工備案手續，房產管理部門不得辦理商品房預售許可證。據此，辦理人防審批手續，是辦理規劃許可、施工許可手續的前置程序；辦理防空地下室驗收合格手續，是辦理竣工備案、商品房預售手續的前置程序。凡是跨越人防審批或者認可程序，直接辦理前述手續的，相關部門的工作人員，都可能構成瀆職犯罪。

相關部門工作人員是否構成瀆職罪，要根據其主觀過錯程度、對損害結果的作用程度、與損害結果之間的因果關系等具體情節進行判定。

五、偵查方法

第一，及時調取人防審批檔案、規劃審批檔案、工程竣工檔案、商品房預售檔案資料，一是防止證據滅失，二是確定相關部門責任和責任人，確定偵查方向。

第二，根據法律法規確定的人防收費標準計算出損失數額。對達到立案標準的，應果斷立案。

第三，為避免損害后果的不確定性，防止立案前挽回經濟損失，應以以事立案為主。立案后及時追繳，最大限度為國家挽回經濟損失。

第四，對損害后果進行鑒定。對易地費數額有鑒定權的，包括人防主管部門和價格主管部門。為確保客觀公正，應由價格主管部門進行鑒定，出具鑒定結論。