電子政務信息資源共享下的我國土地問責制創新研究

〔摘要〕隨著信息時代的來臨，電子政務已成為我國政府推進管理體制轉變，加快服務型政府建設的重要手段和方式，而電子政務建設的關鍵環節和重要目標是實現政務信息資源共享。本文通過對電子政務信息資源共享內涵介紹，論述了信息資源共享對深化我國土地問責制的作用，并著重提出了我國土地問責制創新的具體辦法和措施。

〔關鍵詞〕電子政務；信息資源共享；行政問責；對策措施

DOI：10.3969／j.issn.1008－0821.2011.09.020

〔中圖分類號〕G250.73 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008－0821（2011）09－0083－04

收稿日期：2011－07－07

作者簡介：丁 利（1981－），男，講師，研究方向：電子政務、行政問責。

The Innovative Research of the Administrative Accountability

System of Illegal Activities from the Local Government in Land

Use under E-Administration Information Resource Sharing

Ding Li

（School of Political Science and Administration，Liaoning Normal University，Dalian 116029，China）

〔Abstract〕With entering to the information age，e-administration has been an important measure to accelerate the reform of administrative system and construct the service-oriented government，but the sharing of e-administration information resource is the critical link and important aim in the construction of e-administration.The paper introduced the connotation of e-administration information resource sharing，proposed the functions that information resource deepen this administrative accountability system，put forward the measures and strategies of this institutional innovation under e-administration information resource sharing.

〔Key words〕e-administrationinformation resource sharingadministrative accountabilitymeasures

1 電子政務信息資源共享的內涵要正確的理解和界定電子政務信息資源共享的內涵，首先要明確“電子政務”、“信息資源”、“資源共享”這3個概念。

關于對電子政務概念的提法，國內外學者的側重方面不盡相同，但可以概括綜合為一個較為準確的內涵：電子政務就是“國家各級政府部門以信息網絡為平臺，綜合運用信息技術，在對傳統政務進行持續不斷的革新和改善的基礎上，實現政府組織結構和工作流程的重組優化，將政府的管理和服務職能進行集成，超越時間、空間與部門分割的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現公務、政務、商務、事務的一體化管理和運行。［1］”

信息資源從廣義上可以理解為：“信息資源是一個貫穿于人類社會信息活動中，從事信息生產、分配、交換、流通、消費的全過程的多要素集合。［2］”

對于“資源共享”的解釋，美國學者肯特認為，“‘共享’這個詞是指分配、調撥或者貢獻自己所有的有益于他人的事物。‘資源共享’確切的意義是指互惠，即一種每個成員都擁有一些可以貢獻給其他成員的伙伴關系。［3］”

因此，通過對以上概念的界定和描述可以給電子政務信息資源共享的內涵下一個這樣的定義：

各級政府部門打破信息資源受到時空和部門分割的制約，從深層次對組織結構和工作流程進行優化重組，將政府部門之間及內部的管理和服務所產生的信息資源通過已建立的網絡平臺進行集成，完成政務信息資源的數字化、網絡化、標準化和一體化，從而實現政府部門、企業、社會公眾對政府信息資源的合理配置、共同利用，發揮政務信息資源對政治、經濟、社會等產生的最大效能和作用。

2 電子政務信息資源的共享對完善我國土地問責制的推動作用

土地問責制，又稱土地違法問責制，是指問責主體部門對違反相關土地管理法律及規定的相關行政部門作為問責對象，按照國家法定程序進行責任追究的制度。

2010年，我國掀起了“土地問責”風暴。但是，隨著土地問責的不斷深入，卻出現了“雷聲大雨點小”的現象，問責并沒有實質性的進展，政府相關部門的問責工作一再推遲，鮮有地方官員被問責。

而作為處在探索階段的我國土地問責制度來說，造成目前土地問責進展困難的原因，筆者認為主要是由于對土地問責過程當中所產生的政務信息資源的共享程度較低所導致的，例如由于問責主體部門的領導與地方政府存在某種聯系，人為阻斷對地方政府問責過程產生的信息進行共享，使問責后續工作受阻；由于問責主體和客體之間、問責主體和公眾之間對土地問責信息資源共享深度淺，從而使對地方政府問責信息收集的不充分導致問責結果不準確，很難確定問責客體的責任；由于問責主體部門內部沒有建立較為完善電子政務系統實現對信息資源的共享，造成實施問責的工作人員由于主觀因素存在“僥幸心理”發生違規執行、延期執行的現象等。

由此可見，土地問責制的創新和完善勢必需要提高對土地問責過程當中所產生的信息資源的共享程度，加大共享范圍。而電子政務的建設通過構建的網絡平臺使政務信息資源在相關政府部門之間進行高效、規范、透明的流轉和交流，實現最大程度和范圍的共享和利用，從而提高土地問責效能，在技術層面上和深層次的結構層面上發揮應用的作用。電子政務信息資源共享在完善土地問責制所能發揮的推動作用具體表現在以下幾個方面：

2.1 電子政務信息資源的共享有利于提高土地問責的效能

由于與土地問責相關的政府部門之間存在權利分割，造成不同部門之間以及同一部門內部缺乏橫向聯系，甚至相同職能所管轄的上、下級部門以及科室之間也存在縱向聯系不緊密的現象，使得問責信息資源不能有效共享。而電子政務信息資源共享能夠對原有權利分割部門進行組織的優化和流程重組，建立上下聯網、左右互連的“一體化”政務信息資源服務體系，使得部門之間及同一部門內部的工作人員能夠對信息資源進行及時、有效的共享，實現網上聯合辦公。同時，電子政務信息資源共享要求問責主體部門構建出合法、嚴密、安全、高效的問責系統，使得政務信息資源能夠通過問責系統構建的平臺進行實時傳遞和共享。問責系統為每個工作人員賦予明確的權利并將法規和條例固化在系統當中，這使得系統對問責客體、問責范圍、問責流程、問責時限等進行“剛性化”的執行，使得問責流程更加規范透明，降低了由于人為因素導致問責過程拖延等現象的產生，提高了土地問責的效能。

2.2 電子政務信息資源的共享有利于擴展土地問責數據收集的途徑

衛片檢查是土地問責數據收集的主要方式之一。所謂衛片檢查，是指“利用衛星遙感技術，對某一區域某一時段的土地利用情況進行監測，通過對比監測前后的用地情況，確定變化圖斑，再對變化圖斑進行核實確定土地合法性的一種土地執法監管手段。［4］”但是，很多地方政府為了躲避衛片檢查，通過對違法用地刷綠漆、掛綠網等行為以迷惑衛星檢查，給問責主體部門的數據收集設置困難和障礙。而電子政務信息資源共享可以擴展土地問責數據收集的途徑，由于電子政務利用信息技術使得政府部門內部、部門之間以及和公眾之間可以跨越時間、空間的界限進行信息資源的共享和交流。因此，主管部門可以通過自身的電子政務系統與其他部門的系統無縫隙對接來廣泛收集線索和資料，也可以通過開通的政府網站來獲取公眾的“所見所聞所感”，從而擴大“見識”，獲得更為全面、真實、有效的數據。可見，電子政務信息資源共享為問責主體收集數據方面提供了多樣化的途徑和渠道。

2.3 電子政務信息資源的共享有利于強化土地問責的監督機制

電子政務信息資源共享強化土地問責監督機制表現在兩個方面：一是對社會公眾來說，問責信息資源的共享打破了政府對政務信息的壟斷，使得問責主體部門通過網絡向社會公開政務信息，實現政務資源的最廣泛的利用，極大地保證了公民的知情權；同時還可以實現政府部門和公眾之間的交流互動，了解民意，完善監督機制，打造“陽光型”政府部門。二是對問責主體部門來說，由于電子信息資源共享促使內部工作人員運行的權利和職能被平移到所建立的問責系統當中來，這就使得工作人員的每一次操作都具備了可追蹤性和不可抵賴性。這就為相關監督部門對問責主體的監管提供了有效的手段和依據，形成了內部嚴密的監督機制。

3 以電子政務信息資源共享建設推動土地問責制創新的對策措施

電子政務信息資源共享建設對我國土地問責制的創新和完善有著其他方式無法比擬的作用，作為土地問責實施的主管部門應該受到廣泛關注和重視，其推動土地問責制創新的對策措施主要可以從以下幾個方面入手：

3.1 構建電子政務土地問責系統作為問責主體部門首先須建立電子政務土地問責系統，依托系統平臺的建立實現政務信息資源的共享，達到部門內部問責程序的自動化、電子化、網絡化，具體包括以下幾個子系統：

3.1.1 信息收集子系統

土地問責信息的收集是問責開始的環節也是非常重要的環節，信息收集得是否準確、全面、及時直接關系到政府土地問責的效果［5］。以往對信息的收集主要采用主管部門對土地衛片進行檢查的方式，然而這種方式使得很多地方政府部門“欺騙衛星”，通過澆綠漆、掛綠網等形式對問責檢查進行蒙蔽，導致信息收集不準確、不全面。因此，對于信息收集子系統的建立應該從多方面、多渠道、多角度來構建，從而提高信息的有效性。

對于信息收集子系統的建立，主要的做法有以下幾個方面：（1）擴大內部的收集渠道。問責主體部門利用建成的信息收集子系統與各地方政府的土地審批系統、土地資源系統的數據庫進行互聯，對相關的信息進行整合和共享，從而使得問責主體部門能夠深層次收集和挖掘土地問責信息。信息子系統也可以與公安部門設置在主要治安卡口的視頻監控系統的數據庫進行對接，問責主體可以調取土地衛片可疑地區的相關視頻和圖片，從而使得地方政府很難像以往那樣在地面“做文章”欺騙問責檢查，一定程度上減少了違法使用土地現象的產生。（2）擴大外部的收集渠道。建立外部專門的問責信息收集渠道，例如通過政府網站開通土地問責信息收集欄目或者建立專門的電話熱線等，公眾可以對地方政府違法使用土地的現象進行揭露和舉報，這些信息會實時傳遞給收集子系統，相關的工作人員會對這些信息進行查證，對核實存在違法現象的事件進行及時檢查。

3.1.2 信息處理子系統

所謂信息處理，就是對所收到的信息進行標準化的處理，使其能夠為下一個子系統即責任評估子系統的評估工作提供統一的數據。由于收集子系統當中所收集的信息往往較為海量復雜，信息的格式標準也不盡相同。例如土地問責主體部門在所收集的信息當中有的是衛星照片、有的是公安系統中的視頻圖像、還有的是審批系統中的書面文件等等。因此，只有對信息進行標準化處理，形成統一電子化的格式，才能夠方便下面評估工作的開展。信息處理子系統的工作就是將不同來源、不同標準、不同形式的信息進行完整統一化的處理，形成具有可衡量、可操作的電子化數據。

3.1.3 責任評估子系統

責任評估是對所收集的土地問責信息進行評價核實，然后界定責任的級別和失范行為的嚴重程度的過程。責任評估子系統是通過對處理子系統收集的問責信息進行評價，按照2008年我國頒布的《違反土地管理規定行為處分辦法》（下稱《辦法》）中的問責紅線“15%”，即致使一年度內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%，作為主要的問責依據，該子系統根據收集的信息自動計算這個比例，若某個行政區域內違法占用土地超過15%這個比例，系統會直接圈定該區域所對應的相關地方政府部門及責任人，并且依據其所承擔責任，判定其應付責任的級別。

對于《辦法》中其他難以量化定性的違法行為，責任評估子系統會對上面收集的信息進行篩選、分類、匯總后通過相關的違法責任評估指標或問責主體部門決策層的商議進行最后的評估確認，然后對是否進行問責及失范嚴重程度反饋給責任評估系統，最后系統圈定對應的地方政府部門及責任人，判定責任級別和失范行為的嚴重程度。

3.1.4 責任追究子系統

責任追究是對責任級別和失范程度判定后，所采取的對地方政府相關部門及責任人的懲罰。責任追究子系統將評估子系統所確定的責任級別和失范行為按照嚴重的程度劃分為不同的等級，根據相關的法律法規制定出不同等級相對應的懲罰方式和懲罰的力度，然后將其固化在系統程序當中。問責主體部門的工作人員不用人為的對責任追究進行操作，這不僅提高了行政問責效率，同時也減少了由于問責主體和客體之間的某種人情利益關系所導致的問責過程受阻現象［6］。

3.2 建立完善的信息共享內部保障體系“電子政務不是簡單的將傳統的政府管理事物原封不動的搬到互聯網上，而是在政府業務流程優化和重塑的基礎上，以一種全新的方法和程序去完成原有的業務功能。［7］”可見，作為電子政務關鍵環節和重要目標的信息資源共享建設來說，迫切需要相適應的組織結構、工作流程、思想素質等內部因素所構成的保障體系作為基礎。沒有內部體系的革新，電子政務資源信息共享就“表里不一”、“形同虛設”，就不能夠發揮它所應有的優勢和作用，也就不可能對土地問責制的創新和深化提供平臺和幫助。對于保障體系的建立，主要包括以下幾個方面：

首先要重新梳理現實土地問責制的流程和重要環節，尋找和設定能夠將問責主體部門人員的現實職能固化在系統程序當中的結合點［8］。按照這些結合點對原有的部門組織結構進行重組，使其重組后的組織適應電子政務系統的建設要求；其次，要對職能處室及下屬人員的工作進行細化，明確在問責系統當中的權利和責任，從而形成通過電子政務系統統一驅動的工作流程，也就是說相關處室及人員的工作都是該流程當中的若干個環節，環節之間有先后的順序，只有處在前面環節人員的職能在系統當中進行確認后，系統才能繼續處理下一個環節的工作，直到問責結束；最后，工作人員應樹立“以用戶為中心”、“以公眾需求為導向”的思想，依法問責，按照系統程序嚴格辦事，并通過學習和培訓掌握和提高信息技術的知識和業務水平，從而提升問責主體部門的整體業務水平。

3.3 構建信息共享的內外監督模式電子政務信息資源共享下的土地問責監督模式的構建主要是通過建立內部監督模式和外部監督監督模式相結合完成的。

3.3.1 內部監督模式的建立

通過對電子政務信息資源的共享使土地問責主體部門內部之間通過系統設立監督節點，這些監督節點會對使用系統的工作人員的權限范圍和工作時限等進行檢測，若工作人員在使用系統中出現越權、違規、尋租等現象時，監督節點會自動終止該項土地問責程序，并將此事件的信息進行上報；若工作人員沒有在規定的時間內處理完成問責程序當中自身負責的環節，系統會進行提醒和警告，情節嚴重也會對此事件進行上報。

除此之外，問責主體部門可以設置電子眼，來監督工作人員的行為，工作人員的一舉一動、工作態度都被電子眼實時查看，并將產生的信息實時共享給有關監管部門，這使得監督方式由以前的“人管人”到“系統管人”，系統的“非人情化”、“機械化”等特點使得對內部工作人員的監督更加公正、透明、有效。

3.3.2 外部監督模式的建立

這里所說的外部監督主要是指通過電子政務信息資源共享實現社會公眾對土地問責的監督。建立外部的土地問責監督模式，主要有以下幾點做法：

首先，土地問責主體部門應建立政府部門網站，按照《政府信息公開條例》的內容規定，公開有關土地問責的范圍、條件、程序、結果等信息，賦予公民知情權和監督權［9］。其次，建立多樣化的網上信息公開渠道，例如在政府網站上開設主管部門領導在線訪談，進行對違法使用土地領導約談的現場直播等。最后，構建雙向互動的溝通共享平臺，問責主體部門應該廣泛聽取民意，接受公眾的監督，形成問責主體部門與公眾之間的雙向互動交流［10］。例如依托政府網站創建土地違法線索提供欄目、開通有關土地問責論壇、設立問責結果投訴渠道等。

4 結 語由此可見，電子政務信息資源共享可以克服我國目前土地問責制存在的不足，通過建立完善的電子政務土地問責系統，制定和構建信息資源共享相適應的內部保障體系和內外結合的監督模式，優化問責程序、提高問責效率、強化問責監督，從而建立更加科學的土地問責體系，推進我國土地問責制制度化、法治化、民主化的發展。

參考文獻

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