花兒朵朵幸福開

孩子是祖國的花朵，民族的希望。未成年人的健康成長是我國社會主義現代化建設事業后繼有人的根本保障，同時，也關乎每一個家庭、每一個孩子的明天和未來。

1994年11月吉林省八屆人大常委會第十三次會議審議通過了《吉林省實施<中華人民共和國未成年人保護法>辦法》。該部地方性法規對于維護我省未成年人合法權益，優化未成年人保護的社會環境，促進未成年人健康成長等諸多方面發揮了重要作用。但是，隨著經濟社會的發展，未成年人所處的社會環境已經發生了較大變化，“一些傾向性、苗頭性問題引起社會極大關注，這些新情況、新問題，亟待從法規上予以完善和調整，而現行的實施辦法已經很難適應新時期未成年人保護工作的需要，修訂法規工作迫在眉睫。”據省人大內務司法委員會主任委員穆立林介紹，多年來，吉林省各地和有關部門在積極開展未成年人保護工作中，積累了一些行之有效的經驗和做法，“有必要將這些經驗和做法上升到地方性法規之中。”2006年，全國人大常委會對1991頒布實施的《中華人民共和國未成年人保護法》進行了全面修訂。此外，近幾年還相繼修改了刑法、刑事訴訟法、婚姻法等法律中涉及未成年人保護的相關內容。穆立林說：“基于上述情況，對實施辦法進行修訂是十分必要的。”

需要正視的社會問題

這是一樁令人痛心疾首的案件。2005年10月30日夜，長春市南關區公安分局刑警大隊責任三中隊在夜巡時將一個正在實施盜竊的犯罪團伙逮個正著。然而，讓警官們沒有想到的是，6名團伙成員從12歲到17歲不等，他們敘述的每天生活令人痛心不已：偷東西去賣，然后錢到手了就去吃飯，或者上網去找女人。而他們所說的“女人”，竟然都是一些十幾歲的流浪少女……別看他們個個都是小小的年紀，但每個人都有女朋友，而且，哥們之間的女友還經常隨便交換。

上述這起案例只是近年來吉林省未成年人犯罪現狀的一個縮影。其案件背后所暴露出來的一系列社會問題引發人們深思——時下，家庭、學校普遍存在的偏重智育而輕視德育，忽視未成年人心理健康的教育以及社會不良文化對未成年人的影響，導致未成年人沉迷網絡、酗酒、吸毒、賣淫、搶劫、盜竊等違法犯罪案件頻發；離異家庭子女、農村留守兒童的失學輟學、閑散流浪和乞討兒童的權益保護等問題日益凸顯；校園暴力以及校園周邊存在的諸多不安全因素亟待整治……這些問題充分暴露了目前我省對未成年人保護工作在諸多方面還不盡如人意。例如，近幾年隨著大量農民工進城務工所帶來的農村留守兒童失學輟學問題，就對如何保護未成年人的受教育權提出了新的要求。

開門立法聽民聲

未雨綢繆。早在2008年，省人大內務司法委員會就將修訂實施辦法作為立法調研項目，并形成了《修訂草案》試擬稿。2010年12月，省人大常委會將修訂實施辦法列入2011年年度立法計劃。今年1月中旬，法規起草小組對《修訂草案》試擬稿進行逐條研究和修改，形成了《修訂草案》征求意見稿。按照立法程序規定，將《修訂草案》征求意見稿分送省人大7個專門委員會、省直26個相關部門、9個市（州）人大常委會、6位立法咨詢員和216位省人大代表征求意見。與此同時，征求意見稿通過報紙和網絡等媒體公開向社會征求意見。短短幾天之內，就有近千條意見通過電子郵件、電話、書信等形式迅速反饋到省人大法制工作委員會。4月中旬，起草小組成員先后赴長春、通化等市進行調研，相繼召開有法院、檢察院、公安、教育、衛生、關工委等有關部門和專家學者、律師參加的座談會。隨后，起草小組對各方面的意見逐條進行研究，對征求意見稿進行了多次修改，形成了《修訂草案》（送審稿）。

“從著手立法調研那天起，到修訂草案征求意見，從提請常委會第二十六次會議初審、第二十七次會議二審、直到常委會第二十八次會議三審、表決通過，期間就是一個凝聚社會共識的過程。”省人大內務司法委員會主任委員穆立林深有感觸地說：“正是因為有這樣扎實的立法調研基礎，所以修訂后的實施辦法更真實、準確地傳達了人民的意愿，頒布實施后必將轉化為全社會共同的行為準則。”

新法亮點紛呈

現行實施辦法最突出的問題就是執法主體不明確。因為執法主體不明確，責任劃分不清，從而影響了未成年人保護法的實施。“說不清哪個部門是主管部門。”這是參加審議的常委會組成人員幾乎相同的看法。 圍繞實施辦法修訂草案第十條關于未成年人保護機構的設置問題，省人大常委會副主任包秦、常委會組成人員孫榮博等人建議，未成年人保護委員會的成員單位還應包括公安、司法、民政等部門。他們認為“這幾個部門對未成年人教育和保護起著重要作用。”為此，法制委員會采納了該建議， 將第十條修改為：“未成年人保護委員會成員由人民政府及其教育、民政、公安、司法行政等有關部門和人民法院、檢察院以及共產主義青年團、婦女聯合會、工會、關心下一代工作委員會等社會團體的相關負責人組成。主任委員由同級人民政府的負責人擔任。”

考慮到未成年人保護委員會是對未成年人進行保護的一個專門機構，為此在修訂后的實施辦法中單設一章，這樣不僅進一步明確了各級未成年人保護機構的設置和職責，更好地發揮該機構的作用，同時也體現了地方立法特色。

保護未成年人是全社會共同的責任。修訂后的實施辦法從家庭、學校、社會、司法等四個方面作了規定。為了凸顯父母或其他監護人的重要作用，修訂后的實施辦法第三章家庭保護進一步強化了父母或其他監護人的責任和義務，對監護人應履行的義務、禁止實施的行為進行了細化。在第四章學校保護中，對未成年人平等接受義務教育、學校對學生生理心理健康的保護、校園環境的安全等方面作出了規定，并對近年來社會關注的“校車安全”問題提出了明確要求。為了加強對重點群體的未成年人的幫扶管理，第五章社會保護第三十六條突出強調了“各級人民政府應當為閑散、流浪、留守和有不良行為等重點群體的未成年人提供權益保護、心理咨詢、親情溝通等服務”。為進一步貫徹對違法犯罪未成年人的教育、感化、挽救的方針，第六章司法保護第四十九條規定“對違法犯罪未成年人的檔案應當嚴格保密，建立檔案的有效管理制度，對違法和輕微犯罪的未成年人，可以實行行政處罰和輕罪記錄消滅制度”。

隨著社會的快速發展，未成年人獨立思考能力越來越強。同時，自我保護意識卻很淡漠。在審議實施辦法修訂草案時，省人大常委會副主任包秦認為，現在的未成年人多數是獨生子女，自我教育和自我保護能力比較弱，所以，他建議單設“自我保護”一章，專門規定未成年人在社會公德、生活習慣、法紀等方面要增強自律意識，掌握并提高自我管理、自我約束、自我保護和自我救助的能力。

“對未成年人保護的法律責任體現在諸多不同的法律法規中，修訂后的實施辦法十分注重與這些法律法規的銜接。”穆立林說，本著原則性與靈活性相結合的精神，對其它法律法規已規定法律責任的，修訂后的實施辦法只作概括性的規定，對其它法律法規沒有規定的，或者需要特別強調的有關責任，修訂后的實施辦法只作了規定或者重申。例如，對校園周邊環境治理、非法招用童工、利用未成年人乞討、向未成年人出售危險器械和物品等問題，都作了具體規定，增強了法規的針對性和可操作性。

2011年9月30日上午，在省十一屆人大常委會第二十八次會議上，經過51名與會常委會組成人員表決，修訂后的《吉林省實施<中華人民共和國未成年人保護法>辦法》獲得全票通過。