基于事實維度的公共科技政策評價研究

摘要：公共科技政策的事實評價是價值評價的前提和基礎。在國內外公共科技政策文獻研究評價的基礎上，依據經濟學、科技哲學等理論與數理分析方法，科學構建了基于事實維度的公共科技政策評價指標體系并對廣西公共科技政策——《廣西創新計劃》進行實證評價后顯示，基于事實維度公共科技政策評價體系有其科學性、合理性、系統性、導向性及可操作性，對公共科技政策制定及其完善有積極作用。

關鍵詞：公共科技政策；事實維度；評價指標體系

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）08-0017-06

就概念與內涵來講，“事實”是客觀存在的，無論是歷史的還是現實的，它都與認識的主體無關；價值則反映認識主體與認識客體的關系，是客觀事物滿足人的需要所產生的一種意義傾向，表示“物”對人有用和使人愉快的屬性。評價本身就是一種基于一定的價值標準而進行的價值判斷活動。但除了價值，在公共科技政策的評價內容中還有另外一種事實，即評價對象所內含的合理性。價值要求我們必須考慮評價標準的科學性，而事實評價則要求我們在這種評價方法里必須考究公共科技政策本身的合理性。因此，公共科技政策的事實評價是價值評價的基礎和前提，沒有公共科技政策的事實評價，價值評價也就喪失了其執行的實踐性和指導性。

一、相關理論研究的回顧

近年來，國內外關于公共科技政策評價研究成果可謂碩果累累，主要集中于評價概念、評價主體、評價標準與評價方法四大方面。政策評估、評價是對政策實施效果的評定、衡量、檢驗（王鑫，2004）；政策評價是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率、效果等價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據（陳振明，2003）；政策評價作為一種依據特定的標準和程序的政策分析活動，實質上是一種價值判斷（陳捷、王云萍，2003）。由此可見，大部分學者都把政策評價看做是一項價值評判活動，主要目的在于對政策的實施績效進行評價，以為政策的改進提供依據。

在評價標準方面，國外學者E#8226;A#8226;Suchman提出了公共科技政策評價的五種標準，即工作量（effort）或投入的多寡、績效（performance）、績效的充分性（adequacy of performance）、效率和過程。W#8226;N#8226;Dunn提出了公共科技政策評價的效能、效率、充分性、公平性、回應程度、妥當性等六大標準。臺灣學者林水波在總結歸納國外學者的觀點的基礎上，認為一般性政策評價應該包括工作量、績效、效率、生產力、充分性、公平性、妥當性、回應程度、過程、社會指標等10項標準。大陸學者陳振明則認為，一般政策評價應該符合生產力、效益、效率、公正、政策回應度標準。而陳捷、王云萍則從生產力標準的內涵出發，認為生產力標準體現了效率標準和績效標準的統一，在某種程度上，也涵蓋了政策評價的妥當性和回應度標準，是最為全面、客觀的評價標準[1]。郭建強則從事實與價值相結合的角度，認為科學發展觀標準不僅內在地包含績效、效率、效能、效益等事實標準，而且更強調了社會公正、以人為本、社會可持續發展等最基本的價值標準，提倡將科學發展觀作為公共科技政策評價的標準。

如果說評價標準是政策評價的依據和前提，而評價方法則是政策評估的工具，直接關系到政策評價結果的正確性與可信度。陳捷、王云萍提出應加快構建公共科技政策的績效、效率、回應度標準的指標體系，作為生產力標準具體化的尺度來對公共科技政策進行評價；匡躍輝將科技政策評價方法分為五種：同行評議法（peer review）、自我評定法、對比分析法、成本—效益分析法、統計抽樣分析法，并且認為各有特點，互有長短，可以根據不同的需要選擇一種或多種評價方法，或進行多種評價方法的綜合和配合使用[2]；馮國忠等不僅構建了醫藥產業科技政策評價指標體系，而且選取層次分析法、灰色評價法和模糊評價法進行綜合和集成，建立了醫藥產業科技政策評價的綜合多屬性評估模型[3]。

通過相關文獻可以看出，目前雖然大部分學者傾注于大量精力對公共科技政策評價概念、標準、方法等內容進行研究，但由于將公共科技政策評價概念片面等同于“價值評判”，導致公共科技政策評價方法的研究主要集中于圍繞價值標準構建相應的指標體系，而對于政策評價的事實標準研究則較少涉及。盡管有些學者也提出了所謂的公共科技政策事實評價標準，如績效標準、效率標準、效能標準等，但實質上還是價值評價標準，而以公共科技政策事實評價作為研究內容的文獻就更是少之又少了。

二、基于事實維度的公共科技政策評價指標體系的構建

（一）基于事實維度公共科技政策評價指標體系構建的原則

1. 科學性原則。指標體系的構建應以公共科技政策評價相關理論為依據，根據指標間邏輯聯系設計指標體系，使評價結果能夠從事實角度科學地反映公共科技政策本身情況及存在問題。

2. 系統性原則。指標體系是一個全面系統的有機整體，應符合要素優化組合的要求，即目標一致；指標獨立，邊界清晰；指標體系結構合理，層次分明；指標全面、完整；指標精簡，避免復雜。

3. 導向性原則。指標體系應具有導向性，即通過評價不僅能夠從事實角度量化公共科技政策本身的合理性，更重要的是通過評價能夠找出公共科技政策在哪些方面存在不足，從而為政府部門對于相關政策的調整與修正提供參考。

4. 客觀性和可操作性原則。力求評價指標能客觀地反映評價對象的實際情況，同時指標體系對于建立數學模型，采集數據，評價考核，綜合分析等都是可行的，各項數據都能夠標準化與規范化。

5. 可比性原則。第一，評價標準一致，通過科學的方法使各評價對象在同一指標上具有可比性；第二，盡可能選用“敏感”指標，以區別評價對象之間的差異。

（二）各層評估指標設立的層次與內容

基于事實維度的公共科技政策評價指標初選主要采用定性分析方法，結合相關理論，綜合考慮評價指標體系設立的目的與原則等因素而選取。隨后，為了使初選指標更加科學，課題組設計了《基于事實維度的公共科技政策評價指標體系》調查問卷，針對指標重要程度進行大范圍問卷調查，收集可能遺漏而實際中又很重要的指標。并根據調查問卷調查結果，分析指標的相關性，對初選指標體系進行信度、效度分析，最終確定了基于事實維度的公共科技政策評估指標體系。調研共發放調查問卷100份，收回62份，其中48份為有效問卷，調查對象包括高校及科研機構專家、財政科技部門工作人員以及高新區企業負責人。基于事實維度公共科技政策評價指標體系共分為三個層次：在基于事實維度公共科技政策評價指標體系這個一級總指標下，設立了公共科技政策制定方法與程序的科學性、公共科技政策選擇的科學性、公共科技政策實施工具的合理性三項二級分指標，并通過進一步分解、辨析，找出了影響三項二級分指標評價的七項三級分指標（如圖1所示）。

1. 公共科技政策制定方法與程序的科學性。正確的方法和手段是達到目標的根本。在研究方法中，最通俗也最具代表性的分類包括定性和定量兩種。定量分析方法主要運用統一的量綱、一定的計算公式及判斷標準（參數），通過數量演算反映評價結果。定性研究方法是根據社會現象或事物所具有的屬性和在運動中的矛盾變化，從事物的內在規定性來研究事物的一種方法或角度。相比而言，定量分析方法更加科學，但需要較高深的數量知識，而后一種方法雖然較為粗糙，但在數據資料不夠充分或分析者數學基礎較為薄弱時比較適用。兩種分析方法各有長處，相輔相成，在政策制定與科學研究中，應將兩者充分結合。

公共科技政策制定只有步入科學化、民主化、法制化軌道，才能保證決策的科學性。公共科技政策的民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織，能夠充分參與公共決策的過程，使公共科技政策能夠集中民智、反映廣大人民根本利益與要求。決策科學化，是指決策者及其他參與者充分利用現代科學技術知識及方法特別是公共科技政策（政策科學）理論和方法并采用科學合理的決策程序來進行決策。決策法制化，是指通過憲法和法律來規定和約束決策主體行為、決策體制與決策程序，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權利，并使黨政機關及領導者的決策權力受到法律和人民群眾的有效監督。

2. 公共科技政策與經濟發展需求的一致性。政策設計的合理性一直是宏觀經濟學爭論不休的話題。20世紀30年代，以凱恩斯為代表的經濟學家認為導致美國經濟蕭條、失業嚴重的關鍵原因在于“有效需求”不足，主張政府干預經濟，通過政府政策特別是財政政策來刺激消費和增加投資，以實現充分就業。而到了20世紀70年代，大多數西方國家出現的“滯脹”現象使凱恩斯學說受到以弗里德曼為代表的貨幣主義的猛烈攻擊。貨幣主義認為凱恩斯主義為克服蕭條而制定的擴張性財政政策不但無助于降低失業率，反而會引起通貨膨脹，加劇經濟波動，阻礙經濟增長；政府在自由競爭社會中只要制定競爭規則，并給經濟提供一個穩定的“單一規則”的貨幣政策和“自由匯率制度”就可使經濟保持穩定增長。與貨幣主義同時出現使凱恩斯主義的主流地位受到挑戰的理論還有20世紀80年代初里根政府所皈依的“供給經濟學”，供給學派把經濟分析的著眼點放在刺激生產即供給方面，認為不是需求決定供給，而是供給會創造需求，而刺激供給的主要手段是降低稅率，主張大幅度減稅以增加個人收入和企業利潤，促進儲蓄和投資。

可以預料，隨著時間的進展，西方國家還會出現各種不同的經濟問題，從而宏觀經濟理論和政策會不斷改變自己的說法，適應不同問題解決的需要。公共科技政策發展至今，已經由當初的“科技政策”發展成為涵蓋科技、財稅、金融、法律等政策在內的政策體系，其設計的科學性直接關系到整個經濟的穩定與發展。因此，與其他的宏觀經濟政策相同，公共科技政策也必須與其所面臨的經濟發展需求相一致。否則，無論多么完整的政策體系，也只會適得其反，導致經濟更大的波動與不穩定。

3. 公共科技政策的時間一致性。按照芬恩#8226;基德蘭德教授和愛德華#8226;普雷斯科特教授的觀點，所謂時間一致性問題，是指“由于政策在時間上的不一致性（動態不一致性）所造成的政府政策目標無法完全實現的問題，換句話說，也就是由于政策缺乏可信性而導致政策實施的實際效果未能達到最初的政策目標。”并且認為，經濟政策時間一致性問題的解決方法就在于事先做出令人信服的承諾（precommitment），即政策制定者通過某種制度安排使經濟個體認為，即使經濟個體采取了對自身最有利的行動，政府最初的承諾仍然是其最優選擇。一般來說，這種制度安排的方式主要有以下四種：其一，強化政策制定者的行動準則，使其無法或者沒有動力去制定相機抉擇的政策（discretion）；其二，加強政策制定者的獨立性；其三，建立良好的聲譽（reputation）；其四，委托（delegation）方法，即委托一些個體來制定政策。例如，當貨幣政策由一個眾所周知、極其厭惡通貨膨脹的個體來制定時，通貨膨脹率就會比較低，從而預期通貨膨脹也會比較低[4]。

宏觀經濟政策“時間一致性”理論啟示我們，公共科技政策要想達到政策制定的預期效應，就必須通過相關的制度安排實現政策的“時間一致性”，提高公共科技政策運行的連續性與穩定性，培育經濟主體穩定性預期。

4. 公共科技政策與可持續發展觀要求的一致性[5]。科技發展中出現的人與自然環境的嚴重沖突和對立，要求當代科技創新必須進行環境價值定位，實現科學技術價值觀的轉變，使當代科技創新能在“以人為尺度”和“以生態為尺度”雙重觀的實踐中，重建造福人類，解決地球環境危機（王國聘，2009）。因此，科技資源既是財富源泉又是公共產品，并且作為公共品是經濟社會發展的前提，這就迫切需要公共科技政策對科技發展加以支持與調節，按照可持續發展觀的要求，實現科技、經濟、社會的共同進步（劉大椿，2009）。

5. 公共科技政策定位的準確性。所謂公共科技政策定位，就是制定公共科技政策的出發點、目的考慮或輕重緩急的基本設計。公共科技政策定位必須考慮三個基本要素：一是科技政策，即首先必須是與科技發展、科技創新能力提升相關的政策；二是必須體現“公共”性，主要在于支持市場機制不能有效配置資源的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究開發等公共科技活動；三是我國的國情或者某個區域現有的具體實際。這三個因素構成了公共科技政策制定的獨特的政策情景，理不清這種情景，就很難對其定位做出明智而準確的判斷。

公共科技政策定位不準確直接導致科技財政投入的越位與缺位并存。一方面，該投入的領域投入不足或者效率低下，如某些行業或產業關鍵技術研發投入不足、對最具有創新能力和動力的中小企業投入不夠；另一方面，不該進入的領域介入過多，甚至有些財政資金投入存在遍地撒網，形成點多、面寬、線長、資金分散等現象，致使大量科技投入效率低下，無法實現應有的效應。

6. 公共科技政策的系統性。系統性原理告訴我們，當各部分以有序、合理、優化的結構形成整體時，整體的功能就大于各部分功能之和；而當以無序、欠佳的結構形成整體時，各部分原有的性能得不到發揮，力量削弱，甚至相互抵消，使整體功能小于各部分功能之和。公共科技政策發展至今，不僅僅只是指“科技政策”，并且還涵蓋了與科技有關的金融、產業、人力資源、法規等政策，而且各部分政策分別由不同部門來負責。這就要求在政策制定過程中，不僅要有結構合理的人才隊伍作為保證，而且各部門制定的政策之間又必須達到協調一致。公共科技政策實施的最終效果，在很大程度上取決于公共科技政策內部的一致性。

7. 公共科技政策與科技活動規律的一致性。科學和技術無論是作為一種認識現象還是作為一種社會現象，都有其自身的發展規律。在制定公共科技政策時，必須認真研究和遵循科技發展規律，充分分析和尊重科技活動規律，使公共科技政策符合科技活動規律，從而真正起到推動科技事業發展的作用。

我國學者谷興榮將科技發展規律歸納為科技發展的數學原理和科技研究業經濟學原理，并將其細分為四個方面：科技發展的因果性規律、科技縱向發展規律、科技結構演化規律、科技活動效益變化規律，對于公共科技政策的制定具有重要的參考價值[6]。如科學技術投入產出的基本模型認為科技成果的數量與質量決定于科研條件的水平層次、科技人才與科研經費，前者為后三者的函數，為公共科技政策支持重點的設計提供了參考；科學技術投入產出的三大基本法則提出科學基礎研究追求成果的社會影響最大化法則，技術應用研究追求成果的經濟效益最大化法則，科學技術研究總的原則是科技成果的負面損失不能觸動人類社會的根本利益，并追求獲益與損失抵消以后的余額最大化法則，這為公共科技政策目標的制定提供了重要的借鑒。

8. 公共科技政策工具結構的合理性。政策工具就是政策主體賴以推行政策的手段，也稱為政策手段、治理工具，是政策主體在部署和貫徹政策意圖時擁有的實際的方法和手段，是政策主體將其實質目標轉化為具體行為的路徑和機制[7]。迄今為止，關于政策工具研究的代表性理論主要有工具主義、過程主義、權變主義、構建主義。盡管這些理論對于工具的屬性及工具選擇依據的認知有所差異，但普遍認為工具類型選擇的正確性對于實際問題解決具有關鍵性意義。荷蘭經濟學家科臣（E#8226;S#8226;Kirschen）最早試圖對政策工具加以分類，對是否存在一系列的執行經濟政策以獲得最優化結果的工具這一問題進行了重點研究，整理出了64種一般化工具，但未對這些工具加以系統化分類。美國政治學家羅威、達爾和林德布羅姆等人將政策性工具分為規制性與非規制性工具兩類。薩爾蒙在羅威、達尓和林德布羅姆等人研究基礎上，增加了開支性和非開支性工具兩種類型。著名政策分析家狄龍（Van der Doelen）將政策工具劃分為法律、經濟和交流工具三類，并且研究了每組工具的變種。加拿大公共科技政策學者霍萊特和拉梅什（M#8226;Howlett and M#8226;Ramesh）（1995）根據政策工具的強制性程度，將政策工具分為自愿性（非強制性工具）、強制性和混合性工具三類，并將強制性工具細分為管制、公共企業或官僚機構直接供給等；非強制性工具細化為家庭和小區、志愿者組織、市場；混合型政策工具分為信息和傳播、規勸、補貼、產權拍買、征稅和使用者付費等。

一些西方學者根據政策主、客體能力與偏好等多種環境因素，建立了政策工具應用的情景模型。其中，豪利特根據政策主體能力（國家能力）與政策子系統的復雜性構建了一個政策工具的適用模型，認為在國家能力較強、政策子系統復雜性程度較低情況下，應選擇強制性政策工具；國家能力較強、政策子系統復雜性程度較高的情況下，應選擇市場性工具；國家能力較低、政策子系統復雜性程度較高情況下，應選擇自我選擇或基于小區或家庭工具；國際能力較低、政策子系統復雜性程度較低情況下，應選擇混合型工具[8]。

公共科技政策就是由政府對各種科技政策工具的設計、組織、搭配及運用而形成的，其分析框架最終也會表現為各種科技政策工具的組合。因此，公共科技政策工具的設計應重點考慮當時政策設計的情景，既要考慮到政策工具服務對象及政策工具本身技術特性，又要考慮到公共科技政策的本質特征以及特殊的經濟、政治、文化環境。

（三）指標體系的計算方法

1. 指標權重的確定。主要選擇層次分析法（AHP）作為指標體系的權重確定方法。按照AHP法，對指標進行兩兩比較，得出指標體系中三級指標層對于二級指標層的權重，以及二級指標層對一級指標層基于事實維度的公共科技政策評價指標體系的指標權重。設w為權重向量：w=（w1，w2，w3，…，wn），wn為各層相應的指標n的權重w1+w2+w3+…+wn=1。

2. 定性指標的量化。在本研究中，我們采用專家打分法對定性指標進行量化。選取評估專家若干人，設定指標評估等級為五級，確立備選集從低到高對應評估等級分向量V=（1，2，3，4，5）。其指標評分標準如表1所示。

不同專家對不同指標的打分組成矩陣：

（ij）n×m=11 12 … 1m21 21 … 2m……… …n1 n2 … nm

n為專家人數，m為指標數目，ij為第i個專家對第j項指標打分，1ij5。

3. 專家熟悉度的確定。為了避免某一專家由于對指標的不熟悉而影響指標的客觀評判，我們將被調查專家對評價指標的熟悉程度作為一項影響因子（通過權重來反映）對指標的評價結果進行綜合打分。設專家的影響因子為：

=（1，2，3，…，n），n為第n個專家對指標評價的綜合影響因子，1+2+3+…+n=1。

4. 計算基于事實維度的公共科技政策綜合評價Z。Z=×（ij）n×m×wT，1z5。其中z=1，基于事實維度的公共科技政策綜合評價為差，政策本身合理性程度低；1＜z2，綜合評價為較差，政策本身合理性程度較低；2＜z3，綜合評價為一般，政策本身合理性程度一般；3＜z4，綜合評價為較好，政策本身合理性程度較高；4＜z5，綜合評價為好，政策本身合理性程度高。

三、基于事實維度的公共科技政策評價實證研究——以《廣西創新計劃》為例

（一）各指標權重的確定

根據指標體系，我們設計了調查問卷，共調查南寧市科技局、南寧高新區創業者服務中心、廣西科技廳等部門專家5名，結合調查問卷收集的數據，經過AHP法處理后，各指標的權重如表2所示。

（二）專家對各指標的打分情況

根據各位專家對《廣西創新計劃》打分分值情況，組成打分分值矩陣如下：

（ij）5×8=4 3 3 3 3 3 3 33 4 4 4 4 4 4 34 4 4 4 4 4 4 35 3 5 3 3 4 3 54 3 4 4 4 4 4 5

矩陣各行指標為各位專家對各項指標的打分分值，矩陣的各列分別代表專家對指標《廣西創新計劃》制定方法與程序的科學性、《廣西創新計劃》實施工具結構的合理性、《廣西創新計劃》與經濟發展需求的一致性、《廣西創新計劃》的時間一致性、《廣西創新計劃》與可持續發展觀要求的一致性、《廣西創新計劃》定位的準確性、《廣西創新計劃》的系統性、《廣西創新計劃》與科技活動規律的一致性等8項指標的打分分值。

（三）確定各專家的綜合影響因子

為了確定各專家對指標評價的綜合影響因子，我們在設計調查問卷時，特意設置了一項指標“請問您對該次調查內容的熟悉程度”，并將熟悉程度分為“高、較高、一般、較低、低”五個等級。根據專家填寫結果，采用AHP分析法，計算出各位專家的綜合影響因子為=（0.219 4，0.125 3，0.125 3 ，0.202 6，0.327 3）

（四）計算基于事實維度的《廣西創新計劃》綜合評價

根據各位專家對《廣西創新計劃》綜合打分及影響因子組成綜合評價矩陣：

Z=×（ij）n×m×wT

=（0.219 4，0.125 3，0.125 3 ，0.202 6，0.327 3）

×4 3 3 3 3 3 3 33 4 4 4 4 4 4 34 4 4 4 4 4 4 35 3 5 3 3 4 3 54 3 4 4 4 4 4 5×0.3330.3330.0910.0380.0380.0330.0360.097=3.721 6

由此可見，《廣西創新計劃》的綜合評價分值3

因此，綜合來講，《廣西創新計劃》本身合理性程度較高，制定程序較為科學、與經濟發展需求的一致性較高、時間一致性較強、定位準確、實施工具結構較為合理。但依然存在目標制定缺乏量化分析、目標定位涉及可持續發展內容較少、缺乏系統性等問題，也是《廣西創新計劃》需要進一步完善的內容。

參考文獻：

［1］陳捷，王云萍.公共政策評估的生產力標準初探［J］.福建經濟管理干部學院學報，2003，（2）.

［2］匡躍輝.科技政策評估：標準與方法［J］.科學管理研究，2005，23（6）.

［3］馮國忠，朱亭郵.醫藥產業科技政策評估的初探［J］.中國藥物經濟學，2006，（3）.

［4］喻國平.實際經濟周期理論與宏觀經濟政策“時間一致性”理論述評［J］.當代財經，2005，（1）.

［5］王春福.科學發展觀與公共政策的多元整合機制［J］.中國科技論壇，2005，（5）.

［6］朱亞宗.科技規律#8226;科技經濟#8226;科技管理——谷興榮《科學技術發展的數學原理》與《科學技術研究業經濟學原理》的原創性理論述評［J］.科學學研究，2007，（1）.

［7］趙筱媛，蘇竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究［J］.科學學研究，2007，（1）.

［8］吳法.論影響政策工具有效選擇的因素［J］.行政論壇，2004，（4）.

責任編輯、校對：秦學詩

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